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改进和创新党的执政方式 提升国家治理绩效
时间:2014-08-17   来源: 中国党政干部论坛    人气:348
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     赖先进


  从世界五个大党(苏联共产党、印度国大党、日本自民党、墨西哥革命制度党、中国国民党)的兴衰历史可以看出,改进执政方式、实现从传统政党向现代政党的转型是大党保持执政地位,实现国家治理的必然选择。中国共产党对探索更为科学的执政方式未有止境。(谢春涛:《中国共产党如何治理国家》,新世界出版社2012年版)经过改革开放三十多年以来的改善和探索,党的执政方式转变已经开始由执政党能力建设转向国家治理方向发展。实现国家有效治理,将在今后一个时期继续构成改进与创新党的执政方式的基本目标向度。
  一、改进党的执政方式,建立党政主导、多种主体参与的国家社会治理模式,应对经济社会变迁产生的大量社会问题
  改革开放以来,执政党如何处理国家治理体系中由于快速的经济社会变迁产生的社会问题和应对社会民间组织是国家治理的重大主题。(唐皇凤:“新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视”,《经济社会体制比较》2009年第5期)伴随这期间市场经济的发展,中国社会公共政治也得到逐渐形成和发展。公共治理是中国社会公共政治实现的第一层次途径。(王浦劬:“论中国社会公共政治的形成与实现”,《国家行政学院学报》20104期)在国家治理实践中,党政一体主导是中国治理的根本原则(同上),在这一原则下,吸纳社会的参与。党要善于运用国家公共权力,管理社会,例如党通过国家立法途径确保、规范社会民间组织的发展。(尹德慈:“中国民间组织发展与党的执政方式研究”,《探求》2004年第3期)改进党的执政方式,绝不是说党组织及其开展的工作从社会及社会组织中退出,而是党要创新执政方式,加强对社会公共事务的领导,从社会公共空间中吸取动力、获取长期执政的合法性。
  正确处理党和政府在国家治理中的关系,建立党政主导的国家治理模式。“党政分开”是针对“党政不分”的现象提出来的,不能笼统地讲“党政分开”。(朱光磊、周振超:“党政关系规范化研究”,《政治学研究》2004年第3期)在现代国家治理语境中,处理党和政府关系的主要任务是在党的领导下,党政有合适的职能分工。党侧重于国家治理的战略层面,发挥国家治理的领导作用,要避免“以党代政”、包办代替政府,陷入繁重的日常具体行政事务中。党主要通过制定国家治理方针、政策和目标;选拔和推荐官员,建设高素质的国家治理领导干部队伍,保证国家治理沿着正确的政治方向前进。政府侧重于国家治理的执行层面,负责处理国家治理的具体事务。在党的领导下,政府处于国家治理的第一线,行使行政权力,对国家治理过程和结果负全部责任。推进公共服务型政府建设,进一步转变政府职能,尤其是发挥地方政府在国家治理中的作用,摆脱国家整体性治理危机。
  加强党对社会组织的领导,引导社会组织参与社会公共治理。2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》推进了社会组织管理制度改革,对四大类社会组织,即行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织,实行民政部门直接登记。随着社会组织管理改革的推进,今后我国社会组织将开始承接起社会公共治理的职能,社会组织的规模和功能结构将逐渐扩大和复杂。加强党对社会组织的领导成为时代赋予执政党的新任务,但是面临着诸如体制约束、边缘化和管理绩效低等难题。(吴新叶:“党对非政府组织的领导—以执政党的社会管理为视角”,《政治学研究》2008年第2期)为此,要加强社会组织中的党建工作,扩大党组织在社会组织、新经济组织中的覆盖面;党组织及时掌握社会组织的需求,通过提供政策服务,发挥公共领导作用;在公共治理中,除了纵向领导外,党针对特定社会治理难题,引入横向的互动、合作模式,与社会组织建立伙伴关系,实现社会的协同治理。
  二、面向网络社会发展趋势,推进公共事务的电子治理,提升党科学执政的能力和水平
  电子治理不是信息通信技术在公共事务领域的简单应用,而是涉及公众如何影响政府、立法机关,以及公共管理过程的一系列活动。(王浦劬、杨凤春:“电子治理:电子政务发展的新趋向”,《中国行政管理》2005年第1期)网络社会应当成为长期改进党的执政方式,实现公共事务电子治理的重要内容。一方面,网络为改进党的执政方式、提高执政水平提供了全天候的监督工具,降低了国家治理的信息成本。“表哥”、“表叔”、“天价烟局长”等涉腐案件便是最好的例证;另一方面,网络社会也产生了国家治理新的领域和对象,包括怎样有效打击网络犯罪、保护个人和国家信息安全、应对网络突发事件等。网络社会的新特点决定了传统的网络管制必须转向网络治理,从公共事务的电子治理视角,提升党的网络执政能力。
  为此,首先要树立科学的网络执政理念,借助于网络问政,听取民意,问政于民、问需于民、问计于民,提高党和政府重视和利用网络的执政意识。其次,加强党的网络执政能力建设,主要包括网络建设能力、网络管理能力、网络应用能力(叶敏:“网络执政能力:面向网络社会的国家治理”,《中南大学学报〈社会科学版〉》2012年第5期)和网络文化建设等四方面。对于网络执政,党应当更加立足于网络舆情的掌握和引导,以健康、有序的网络文化建设为重点,提升新媒体执政能力。此外,建立网络问政的常态化机制,例如信息处理机制、考核督促机制等,把网络问政作为改进党的执政方式的重要内容。
  三、推进党的执政方式制度化、规范化,强化政党制度化建设,实现国家治理的制度化
  实现政党制度化是评价国家民主治理的最重要标准之一。国际视角来看,韩国自1987年开始以来,虽然已经经历二十多年的民主转型,但是怎样实现政党制度化仍然是韩国面临的重大挑战。(C. H. Park. Institutionalization of Party Political Democracy and the Challenges of Stable Governance in South Korea.Int. Polit. Sci. Rev.20095〉)在非洲政党制度化水平普遍偏低的情况下,博兹瓦纳以罕见的政党制度化高水平,保障政局稳定,实现了经济30年以上的持续增长。(胡荣荣:“政党制度化:理论框架与实践分析”,《广州社会主义学院学报》2012年第3期)很大程度上,政党制度化水平的高低决定着国家治理水平的高低。执政党执政方式制度化是政党制度化建设的重要内容,实现党的执政方式的规范化、制度化,有利于保障党的执政有章可循、有法可依,进一步推进现代化执政党建设。世界上五大政党兴衰的经验教训表明,政党的规范化建设出现问题时必然对政党的生存及发展带来重大负面影响。(高民政、姜崇辉:“政党治理与政党现代化—中国共产党目标性治理方略的探索与前瞻”,《中国特色社会主义研究》2004年第2期)
  制度能力是国家有效治理的重要保障。习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出:“加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”实现党的执政方式法制化、制度化,把权力关进制度的笼子里是实现国家治理制度化、法制化的前提和基础。党要在宪法和法律范围内活动,树立宪法和法律的权威。建立党依法执政的常态化制度,改变直接行使国家权力和重点抓行政机关的做法,坚持和完善人民代表大会制度,善于通过维护宪法和法律权威来维护党的权威。(张晓燕:“论依法治国与执政党执政方式的变革”,《中共中央党校学报》1999年第4期)在国家治理实践上,依法通过国家权力机关立法运用国家权力,通过国家权力机关控制行政权力、领导国家司法权力,真正实现党的执政方式向依法执政转变,进一步推动国家治理的制度化、规范化。
  四、改进党的执政方式,正确处理党和立法、司法的关系,确保国家治理的公平正义
  首先,正确处理党和人大(立法机关)的关系。党政关系长期没有理顺的一个主要原因就是人大的作用和权威地位没有得到很好的落实,人大的职能没有得到真正的发挥。(李庄:“党政关系建设的核心:理顺党与人大的关系”,《理论视野》2007年第1期)党的十八大报告指出,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,依法行使立法、监督、决定、任免等职权。(胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—中国共产党第十八次全国代表大会报告》,《人民出版社》2012年版)坚持和完善人民代表大会制度,加强党对人大的政治、组织和思想领导,杜绝“以党代法”现象;坚持依法执政、依宪治国,充分维护宪法和法律的权威性。
  其次,正确处理党和司法(检察院、法院)的关系。司法机关是保障国家治理公平、公正的重要支柱。国家治理的价值不仅仅关注效率,还要重视公平正义。维护国家治理的公平正义是改进党的执政方式不可或缺的目标。作为同行政权、立法权并列的国家权力,司法权是维护社会公平正义的底线,在维护国家治理长治久安中具有重要地位。我国司法机关由于人事权、财政权掌握在同级党委和行政首长手中,实际上与同级领导之间形成了附属型的隶属关系,在防止党政领导干预司法活动方面存在漏洞,难以确保司法公正和司法独立,因而妨碍了党的执政方式的转变。(吴家庆、彭正德:“中国共产党执政方式的历史演进”,《湖南师范大学社会科学学报》2003年第3期)改进党的执政方式,必须正确处理党和司法的关系。坚持党对司法的领导,确保国家司法事务始终在党的领导下进行;党必须支持司法机关依法独立办案,不干预司法机关的内部事务,确保司法机关依法独立公正行使司法权力。
  五、加强党的自身建设,不断提高党的执政能力和水平,推进国家治理走向民主化、现代化
  党的自身建设对于改进党的执政方式具有促进作用。据中组部统计,2011年党员总数增加233.3万名,党的基层组织总数达402.7万。在如此超大规模执政党的领导下,中国要实现大国有效治理,必须不断加强党的自身建设,才能保证大国治理的稳定性、可持续性。一方面,不断强化党的自身建设有利于为执政方式改进奠定坚实的组织基础,克服由于执政方式转变与创新带来的巨大压力。另一方面,加强党的自身建设,尤其是推进党内民主,对于国家治理民主化具有示范和引领作用。党内民主之于党执政的价值意义可以放到国家治理的过程中,党内民主推动国家善治,党内民主推动党与人大、党与政府、党与“两院”关系走向民主化(张书林:“党内民主的执政价值:基于国家治理的视野”,《天津行政学院学报》2009年第4期),从而推动改进党的执政方式,提升国家治理绩效。


  (作者系北京大学政府管理学院讲师)

 

(责任编辑:王蕾)
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