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依法执政:新时期的基本执政方式
时间:2014-08-27   来源: 中国党政干部论坛    人气:228
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张恒山


  在我们的政治思维中,长期简单地沿用毛泽东时代的口号—东西南北中,工农兵学商,党是领导一切的,在此基础上,将党的领导视同为行政意义上的领导。这种望文生义式地理解党的领导的含义,严重地阻碍着我们改进党的领导方式、执政方式的进程。
  事实上,我们讲的党的领导根本不是科层制行政管理体系中的处于指挥、命令地位,而其相对方处于服从、听命地位意义上的领导。讲中国共产党的领导决不是行政首长对行政下属意义上的领导,决不是行政首长发布指示、命令,行政下属服从、执行意义上的“领导”。
  中国共产党在新民主主义革命时期就践行着对中国人民的领导。但这种领导是一种宏观上的政治意义上的领导。中国共产党在每一个历史时期、预见性地提出整个民族面临的主要任务、提出完成和实现这个任务的主要途径、方法,让人民对这个加以思考、鉴别,人民觉得提的正确,会被党的主张所吸引,会追随党去为实现这些任务而奋斗。这就体现、实现了党的领导。准确地说,这是一种“引导”,它是在“吸引”“凝聚”的基础上、前提下的导向,是中国共产党走在前列而带动人民群众跟进。这种意义上的领导不具有强迫性、强制性。
  在总结中国共产党领导中国人民进行民主革命和社会主义革命和建设的实践经验的基础上,对党的领导应做如下理解:党的领导是指在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众,甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下,中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动。  党的领导概念包括如下要点。第一,党的领导的主体是中国共产党这一组织实体;第二,党的领导的对象是中国共产党外的人民群众、其他党派及其成员。中华人民共和国宪法宣布,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。这里明确地表达了,党是对各族人民加以领导。需要强调的是,不可以简单地将党的领导理解为对国家的领导。党对国家是执政,是独断性地处理国家政务,这不同于对人民的领导。第三,党的领导,就其动态而言,是一种“活动”,是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、组织、率先示范的带领性活动。第四,党的领导,就其静态而言,是一种关系状态,是党同人民群众(以及其他追随者)之间的一种特定的关系状态,党组织通过自己在社会的政治、经济、文化等领域的事务中发挥着引导、组织、率先示范的活动,而使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先、率先、先行的地位。第五,党的领导概念的核心内容是党为了人民的利益而率领人民奋斗。
  对党的领导的概念认识和理解的关键点在于:党的领导并不简单地是一种既定的“地位”。党的领导首先是一种活动,其次是一种关系,最后才是体现在这种关系中的一种地位状态。如果简单地把党的领导看作是一种既定的地位,就会简单地将这种领导看作一种强制性权力,就会为强迫强制人民群众服从的做法埋下观念的种子。
  上述关于“党的领导”的内涵决定了党对人民的领导方式不能是命令式、强迫式,只能是以宣传、说服、榜样示范、吸引、引导的方式。谢觉哉同志指出:“所谓党的领导,是把党的主张经过党员在群众中的活动变成群众的主张,去变成群众的实际,也就变成政权上的主张,去年毛主席在‘五四’的讲演中指出:‘领导的意思就是带路’。人家是否愿意跟着你来,是不能强迫的,而是靠着党的政策的正确和党员的模范,只要你的政策合乎群众的利益,群众就跟着来;你是这样讲,是否这样做,就要靠党员的实际行动的模范。”(谢觉哉:《关于民主选举问题》,载王定国、王萍、吉世霖:《谢觉哉论民主与法制》,法律出版社1996年版,第108109页)
  在辨别党的领导和党的领导方式概念的基础上,为了改进党的领导方式和执政方式,还要进一步辨别“党的执政”和“党的执政方式”这两个不同的概念。
  “党的执政”概念不同于“党的领导”概念。如果说“党的领导”主要表达着党和人民的关系的话,那么,党的执政主要表达党和国家的关系,表示党在国家政权组织中的地位和作用。  执政是一个政党通过合法的途径在国家权力中占主导地位,并通过国家权力将自己的治国主张贯彻于国家的政务管理过程中的活动。中国共产党的执政就是中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下,以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动。
  党的执政和党的领导的根本不同在于:党的执政表现为党的代表们在国家权力机构中占主导地位;这种主导地位又是通过法律程序(一般是通过选举)获得的,所以,它是一种既定的法律状态;执政必然要运用国家政权机构的权力去处理政务、事务;党的代表们处理国家政务的行为,对全社会成员产生法定约束力、强制性,即全社会成员具有服从的义务。
  正因为党的执政行为是运用国家强制力处理政务事务的行为,凡国家权力管辖下的社会成员(人民群众)都有服从这种执政行为的义务,所以,对党的执政方式—即党行使和运用政权的形式、方式—必须高度重视。
  近现代民主理论要求,处于执政地位的政党、组织、个人不可以随意地运用政权力量处理政务、事务,凡是运用国家权力处理政务、事务者都必须严格地依照既定的法律。关于这一点,我们党在认识上曾经走过一段曲折的弯路。
  当一个民族整体上还处于农耕文明的思维状态中时,由这个民族中产生的最先进分子也不可避免地部分带有农耕文明的思维特征。中国传统农耕文明的以模糊认知为基础的非理性思维、以圣贤为理想的非民主政治、以人智和亲情为主导的非法律治理,都不可避免地表现在中共第一代主要领导人的治国理政的思维和行为方式上。在20世纪50年代选择的计划经济发展道路结合以权力高度集中于党的中央和各级党委、处理政务事务主要依靠政策和人言而不依靠法律的执政方式,再加上传统的非理性思维,使得中国共产党引导中国人走了一段非同寻常的弯路—从1957年反右到1958年“大跃进”,从农村社会主义教育运动到“文化大革命”,一个又一个错误给中国人民带来了灾难。上述错误的产生,最后都可以归根于非法治化的治国理政方式的恶果。
  伴随着市场经济的发展、财富的初步积累,中国出现社会阶层的分化和利益的分化,出现了在计划经济时代所不可能面对的社会问题和社会矛盾。如果说,权力高度集中于党内并淡化法律作用的执政方式是适应着计划经济的需要而形成的话,那么,率先实现了思想转变的中国共产党领导层在改革开放初期继续沿用这种执政方式以打破旧的经济体制束缚、推动改革开放、促使市场经济体制建立,仍然具有必要性和合理性。但是,随着市场经济体制的初步形成和社会新的利益格局、利益矛盾的出现,这种在计划经济时代形成的执政方式已经暴露出其诸多不适应之处。以市场经济为核心的文明体系急需作为执政党的中国共产党转变自身的执政方式,而中国共产党也恰逢其时地提出新时期的基本执政方式—依法执政。
  党的十八大报告围绕“夺取中国特色社会主义新胜利”提出八个基本要求,其中包括:“必须坚持党的领导。……提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平”。在报告第五部分,“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中,围绕中国特色政治道路和政治体制改革的根本、目标、原则和任务,强调三个更加注重:更加注重改进党的领导方式和执政方式;更加注重健全民主制度、丰富民主形式;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。习近平指出“要坚持党的领导,更加注重改进党的领导方式和执政方式,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法,要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权利始终用来为人民谋利益。”(《习近平同志2012124日下午于人民大会堂在隆重纪念中华人民共和国宪法公布实行30周年大会上的讲话》,见《人民日报》2012125日第二版)
  党的执政行为之所以要依法进行,从根本上说是因为国家政权是属于人民的。党执政和运用国家政权处理政务、事务是受人民委托,必须经人民同意。人民之所以同意中国共产党执政,不是因为同意中国共产党谋取自身利益,而是因为中国共产党承诺谋求中国人民的利益。由于人民的利益、要求归根到底只有人民自己最清楚,所以,要由人民把自己的利益要求表达出来。人民通过选举代表、代表集会议事的方式把自己在国家经济、政治、社会、文化等领域的利益要求表达出来,人民的这种利益表达的成文形式就是立法。所以,法律代表人民的意志,代表人民对执政者处理国家政务事务的预先要求。彭真同志曾经指出:“我们的法律是党和国家的方针、政策的定型化。法律是党领导制定的,但是,必须经过全国人民代表大会或全国人大常委会审议通过。法律已经通过、颁布,每个公民都要服从。党员服从法律,就是服从党的领导,就是服从全国人民。党领导人民制定法律,也领导人民遵守法律。有人问:是法大,还是哪级党委大、哪个党委书记大?当然是法大。不论哪级党委,更不论哪个负责人,如果他的意见与法律不一致,那是他个人的意见。谁都得服从法律。”(彭真:《关于地方人大常委会的工作》,载《彭真文选》,人民出版社1991年版,第389页)党的十八大报告强调,“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内进行活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”(胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,人民出版社2012年版,第28页)中国共产党作为受人民委托的执政者,中国共产党作为承诺谋取人民利益的践行者,都必须遵守代表、体现人民意志的法律。依法执政,才能确保党的执政行为符合人民的意志和利益。
  依法执政,从表面上看来,是解决中国共产党作为执政党在处理政务、事务时所依据的准则问题—从主要依据政策、领导人讲话转向主要依据法律。但是,从实质上看,为了保证法律真正能够成为处理政务、事务的依据,就必须理顺党和国家政权机关的关系—依照宪法、法律规定的权能归属、由特定的获得宪法、法律授权的国家机关依照宪法、法律处理自己权能范围内的政务、事务,党组织不能直接行使未经宪法、法律授权的权力、更不能超越宪法、法律的规定去处理具体的政务、事务。由此决定,各级党组织不直接处理具体的政务、事务,并不意味着削弱、淡化党的领导和执政。相反,党组织通过路线指引、思想引导、立法领导、干部提名、带头守法、监督执法、惩治腐败等等方式,恰恰体现了依法的领导和执政,恰恰加强了党的领导和执政地位。所以,依法执政同时意味着、包含着党的领导方式、执政体制的变革。


  (作者系中共中央党校政法教研部主任、教授)

 

(责任编辑:王蕾)
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