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干部人事制度改革:人岗相宜是最高境界
时间:2014-08-27   来源: 中国党政干部论坛    人气:258
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高新民 吕品


  深化干部人事制度改革,形成充满活力的选人用人机制,关系到全面深化改革的组织保证和人才支持,关系到中国特色社会主义事业的成败。改革开放以来,中国社会的巨大进步反映出我国干部人事制度大致上能够与现代化建设相适应。但是,党的十八大以来披露出来的涉及腐败、严重违法违纪的省部级干部或中管干部,绝大多数都属于“带病提拔”,这又促使人们反思,究竟怎样改革干部人事制度,特别是选人用人机制,才能真正形成充满活力、有利于优秀人才脱颖而出的良好制度环境。

  一、改革的不同起点
  改革开放以来,如果以不同标准来看干部人事制度改革,可以将其区分为多个小的阶段。干部人事制度的核心是选人用人机制,从选人用人的权力结构来看,可以分为两个大的阶段:从改革开放初期直至党的十八大之前,其方向和基本特点是扩大群众参与度,扩大选人用人的民主性;党的十八大以来的改革,大方向是构建有效管用、简便易行的选人用人机制。两个阶段的历史起点有很大不同。
  第一,改革开放初期至党的十八大之前的干部人事制度改革。改革开放后干部人事制度改革的起点,一是当时的干部人事制度与现代化建设的匹配度有差距。中国干部人事制度是以苏联干部人事制度为参照建立起来的,以党管干部、分部分级管理为基本特点,对于支撑计划经济时代的社会主义建设起到了重要的保障作用。但到20世纪70年代末和20世纪80年代初,中国共产党所面临的是改革开放的新环境,邓小平在谈到党的组织路线时就说过:“目前的问题是,现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法,不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”(《邓小平文选》<第二卷>,人民出版社1994年版,第326页)在这一背景之下,改革成为必然。
  二是干部人事制度还存在着一些妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性发挥的弊端,“从党和国家的领导制度、干部制度来说,主要的弊端就是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”(同上,第327页)
  三是干部人事制度过于粗糙,缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法,能进不能出、能上不能下,等等。在缺少正常的、健全的干部制度体系的情况下,对干部的选拔任用,就依赖于领导者对干部的“慧眼”相识,就是邓小平所说的“权力过分集中”,这也是选人用人的权力结构问题—用大白话来说就是在选人用人中究竟谁说了算。
  在上述起点上,改革开放前三十五年,我们不遗余力地建立健全与现代化建设相适应的干部人事制度。以“革命化、年轻化、知识化、专业化”为干部队伍建设的基本方向,对德才兼备标准作了时代化解读,建立了公务员队伍,取消了事实上存在的干部职务终身化,建立了干部录用、考评、退休等制度,在党和国家领导人交接方面确立了集体交接班格局,等等。在选人用人方面,从无到有地设立了民主推荐、民意测评、公开选拔、竞聘上岗、任前公示、用人失察责任追究制等具体制度、环节,初步形成了中国特色选人用人机制。这一机制的核心,是在党的领导下,在选人用人的权力结构方面有序地扩大群众参与度,扩大竞争性。参与、竞争、公开,是三十五年来干部人事制度改革的方向和突出特点。
  但是,改革中也不断衍生出新的问题,良好的制度构想在实践中有时会变形走样。
  一是在不少地方或单位的实践操作中,尽管有民主推荐、民意测评等形式,但是在大多数情况下,依旧是主要领导的意志起主要作用。当然,领导的意志在很多情况下也是正确的,但以民主或群众的名义,把所有的选人用人程序都走了一遍,最后还是体现个别领导的意志,却是被人们所诟病的问题,是导致跑官要官甚至买官卖官现象屡禁不绝的原因之一。换句话说,选人用人的权力事实上掌控在少数人手中。
  二是在民主不足的同时,亦出现滥用民主、滥用考试竞聘的问题。在一些职能部门内设置的专业性、技术性比较强的岗位,本不需要“选举”投票,却经常用来进行各种各样的投票、测评,而单位内部人投票又受到各种各样的利益关系制约,有时演变为利益之争,导致投票结果失真。
  三是某些地方和单位,内部风气悄然发生变化,比如,有的为了“选票”不敢得罪人,只拉关系不干事;再如,考试竞聘原本是在竞争中取优,也确实出现一批优秀的年轻干部,但也有人成为“考试专业户”,逢竞必考、逢考必报,在岗期间主要精力用于准备下一次考试。一个单位,只需出现几次类似现象,就会形成某种不良风气。另外,考试内容与岗位需求耦合程度较低。
  四是用人部门利益之争较为明显。部门利益表现为两个方面:有的是无论本单位是否有合适人选,一律内部提拔,防止他人染指;有的是一旦某些岗位出现空缺,不管该单位内部是否有合适人选,上级部门率先安排自己的干部。说到底,不是把岗位作为干事的场所,而是作为“安排人事”的利益场所。
  五是程序越来越复杂,但效果未必如人意。第二,党的十八大以来的改革。恰恰是新出现的各种问题,成为新一轮干部人事制度改革的着力点。党的十八大以来强调选人用人不唯票、不唯分、不唯GDP,不唯关系,构建有效管用、简便易行的选人用人机制就是对现实问题的回应。改革的历史起点已经不同了,一个时期有一个时期的重心。在秉承过往改革的基础上,针对新问题采取新措施,也是历史发展的必然。
  二、改革中的问题只能用改革的方式解决
  党的十八大以来的干部人事制度改革,特别是选人用人机制的改革,并非意味着对过去改革的否定。否定过去只能退回到改革开放前,是没有出路的。综观党的十八大、十八届三中全会以及新版《党政领导干部选拔任用工作条例》,新的改革具有明显的新特点。
  一是强调“提高民主质量”。这是党的十八大提出的任务。在前述以参与、竞争、公开为特色的改革中,民主的元素逐渐增多,但各地程度不等地存在着质量不高的现象。一些地区或基层选人用人机制创新越来越多,但是,除试点地区和单位因相关部门注入了很大气力而把握政策得当外,只要大面积推广、涉及较大范围和人员,就往往衍生出其他负面问题,理论上的制度效果往往会打折扣。这一方面反映出发展的不平衡性;另一方面反映出制度的实施也有边际效应问题。因此,一定时期内需稳步发展,提高质量。
  二是强调制度的科学性。干部人事制度具有双重属性:一方面需要反映政治关系,调节统治与被统治的关系;另一方面,反映社会管理、国家管理需要,调节人与事的关系。前者需要体现民意,赢得人心;后者需要做事效率、干事能力。因此,所谓民主不足与滥用民主同时存在,实际上是指在需要民主的岗位上更多地体现了领导的意志,在不一定特别需要民主的岗位上却以选票决胜负。因此,科学的改革是区分不同行业的岗位类型,分类指导,需要民意的岗位更多体现民意,需要上级任命的岗位可以赋予特定上级组织授权。党政机关、学校、企业、社会组织原本就是功能不同、性质不同的机构,套用一种模式选拔任用干部,并非科学。因此,党的十八届三中全会重申“区分实施选任制和委任制干部选拔方式”“深化公务员分类改革”,是十分必要和重要的前提。包括选人用人“票”到底起多大作用,同样是因职位的不同而不同的,选举类职位只能以“票”作最后的决断,而委任制职位当然不可照搬。
  三是强调制度的整体性。干部人事制度涉及多个方面,如录用、绩效考核、薪酬管理、奖惩、退出、纪律处分等,都属于干部日常管理和监督之列。选人用人需与干部的管理监督统筹安排。比如,千军万马都挤领导职务,既与个人价值追求有关,也与该职务所带来的各种待遇或利益相关。因此,打破这种局面,既需要更加严格选拔领导干部,也需要职务职级并行。党的十八届三中全会正是多方位提出改革意向,从强化党委(党组)、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任,到改革和完善干部考核评价制度;从改进优秀年轻干部培养选拔机制,到用好各年龄段干部;从向基层干部倾斜,到打破干部部门化,破除“官本位”观念,等等,意图规范干部人事工作,为选人用人创造良好的政治环境和制度环境。
  四是注重制度的合理性和可行性。有效管用、简便易行是本次改革所要达到的效果之一。有效管用,当是民主集中制下的有效管用。在具体制度设计上,比如,新版《党政领导干部选拔任用工作条例》显然加大了党委、分管领导和组织部门在选拔任用干部中的权重,但同时坚守群众公认的底线,“选拔任用党政领导干部,必须经过民主推荐……推荐结果作为选拔任用的重要参考”(新华社2014年电:《党政领导干部选拔任用工作条例》)。把民主推荐作为一个不可省略的环节,体现了民主集中制精神。又如,把干部的“德”细化为信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁,这就相对易于把握干部标准。再如,对于公开选拔和竞争上岗,吸取了实践中的经验和教训,明确规定“合理确定选拔职位、数量和范围”(同上),相比某些地方曾出现的一味追求提高公开选拔比例、扩大范围、似乎比例越大越好的现象,毕竟有所进步,更注重合理性和实效,不盲目追求形式的新颖。
  简言之,继承以往的优势,科学化、有效管用是基本思路。
  三、若干相关问题的探讨
  在谈到选人用人机制时,尽管出台了一系列制度规定,但能否执行到位,依然是人们的担忧。从1995年颁布《党政干部选拔任用工作暂行条例》,到2002年正式颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,出台的相关规定虽不健全,但也不能说少,用人失察责任追究制也早有说法,但何以执行起来总会出现这样那样的问题?比如,从党的十八大以后第一个落马的新晋中央候补委员、四川省委副书记李春城,到笔者写作此文时落马的“副国级”苏荣等一大批官员落马,他们绝大多数人犯错误、出现违纪违法问题都非在最后一个岗位上,都是在之前的岗位上。他们为何能够“带病”却得到晋升?按照用人失察责任追究制究竟是哪一个人还是哪一级领导班子集体需要为此承担责任?换句话说,过去的制度在某些场合下并非百分之百得到忠实执行。那么,问题究竟是如何发生的?说到底,排除某些腐败行为确实具有潜伏期、一时难以发现外,很大程度上是由于很多岗位的初始提名权事实上掌握在少数人手中。人们最担心的,就是在没有加大领导者和相关部门的权重时,某些领导班子中的少数人就已经起了事实上的引导和控制作用,有的地方跑官要官、买官卖官已经成为潜规则,那么,现在明确规定加大其权重,会不会导致更加体现个人意志、进而引发更多跑官要官等现象?
  这里,需要对相关问题进行反思。第一,选人用人权力配置科学化。可以依据岗位职位的不同性质赋予主要领导者对某些职位的提名权力,但用人权力也需要制约和监督。党管干部是我们一向坚持的底线之一,也是保障改革开放大方向符合中国人民利益、符合中国特色社会主义政治方向的保障。在代表大会闭会期间,党委代表党来管干部,但“一把手”或主要领导的意见往往在党委会中居于主导地位。根据中组部党建研究所所作的问卷调查显示,23.84%的受调查者认为对选人用人公信度影响最大的问题是“一把手说了算”,23.51%认为是“选人用人程序走过场”,二者相加居然高达47.35%。在这种背景下,党的领导、选拔任用干部的操作,就依赖于真正握有权力的人如“一把手”的素质来决定用人公正与否、正确与否。出现这种现象,归根结底就是邓小平早就说过的,权力不是不需要集中,而是过于集中。权力集中本身不可怕,但当过于集中时,不出问题尚可,一旦出现问题就难免带来重大损失和恶劣影响。因此,在科学分类的基础上,委任制干部的初始提名权可由党委或分管领导或组织部门享有,但应有配套的制度:一是书面实名推荐,公开化;二是在提名的基础上进行民意测评,民意基础太差者最好不予进入下一环节;三是政绩连带考评,即被相应领导提名的干部绩效考核与提名者挂钩,以防止注重与领导层拉关系而不干事;四是出现问题承担用人失察责任,真正落实中央提出的“责任倒查”制度。没有监督制约,任何权力都会失控。
  第二,主要领导特别是“一把手”的选任公开化。既然领导者可以在部分岗位掌握初始提名权,那么,领导者本人的素质就极为重要。在现实生活中,确有人拉小圈子,刻意经营“人脉关系”,甚至形成了内部上下级之间的人身依附关系,一荣俱荣,这就很难保证公正选人用人,也容易导致出现窝案串案。因此,对于主要领导者的选拔任用同样需要过程公开,按照干部选拔任用权限,相关党委内部须有实名书面推荐,并负有失察连带责任。对于上级领导越级插手干预下级选拔任用工作以利于特定关系人的,应予以相应批评、处罚,否则不足以警示后人。
  第三,坚持几个原则。一是《党政干部选拔任用工作条例》提出的七大原则。二是重视干部选拔任用制度与党所倡导的价值理念的一致性。党历来主张各级领导干部走群众路线,联系群众,全心全意为人民服务,对上负责与对下负责一致。但如果制度安排更多地体现领导的意图,那么能否真正并长期联系群众就难以保障。三是坚持人岗相宜原则。人岗相宜是用人的最高境界,为此需要进一步细化岗位分类,根据岗位需求,能力层级需求,适度加大竞争力度,摒弃“人事安排”思维—某些岗位的调整主要靠资历、靠关系,把岗位当作一种“福利”安排人选,工作事业都被排在其后。不摒弃这种思维,就无法形成充满活力的选人用人机制。


  (作者系中共中央党校党建教研部教授;中共中央党校党建教研部副教授)

 

(责任编辑:王蕾)
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