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新加坡人民行动党廉政建设的基本经验及启示
时间:2014-11-17   来源: 《科学社会主义》    人气:30167
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  新加坡人民行动党一直都把廉洁作为自己最为重要的执政理念。自2001年以来,在透明国际组织发布的清廉指数排行榜上,新加坡一直位居前五位。在该组织公布的2010年廉洁度排名中,新加坡更是与丹麦、新西兰一起并列第一,成为全球最清廉的国家。腐败行为与腐败动机、腐败诱因、腐败机会以及腐败成本密切相关。新加坡之所以成为世界廉洁之邦,与人民行动党政府减少腐败动机、消除腐败诱因、堵塞腐败机会和提高腐败成本的廉政之道密不可分。

  一、官员自律品自高,减少腐败动机

  人民行动党在遏制腐败时,十分讲究“心治”,力求使为政清廉成为官员的自觉意识和从政的良心“底线”。官员自律品自高,不想腐败,从而大大减少了腐败动机。

  首先是领导人率先垂范,创设廉洁榜样。领导者的道德水准是健康社会、健康政府的基础。[1]新加坡贪污调查局局长杨温明谈到新加坡肃贪反腐的成功经验时曾说:肃清贪污的一个重要的先决条件是,政治领袖必须是一些绝对诚实和清廉的人,并且肯为国家彻底消除贪污而献身。李光耀反复强调的一个观点就是反腐必须从最高层做起,领导人的一言一行无疑具有标杆作用。他认为,一个国家能否解决贪污问题,关键往往在于这一国家的领导人本身是否有决心以身作则。“高层领导人如果能以身作则,树立榜样,贪污之风就可以铲除。”[2]19596月举行的就职仪式上,李光耀率领的内阁成员全部穿白色衬衣和长裤,他们用白色象征纯洁和廉洁,表明要廉洁自律的决心。从此,白衣白裤就成为李光耀和他的战友亲自缔造的人民行动党的“党服”。只要出席重要的公众场合,人民行动党的党员和干部一律着白衣白裤。执政之初,李光耀便召开家庭会议,告诉家人不要指望从他那里得到特殊照顾,要求他们完全应当象普通老百姓一样对待自己。他明确告诉家人:“当上总理,权力是有限的,那是人民的权力,我决不用来谋私。我要做一个正直的人、为公的人。”[3]他的这一要求得到了家人的支持,他的妻子要求他不要拿最高工资。李光耀的父亲是个卖钟表的,他的三个弟弟,有的当律师、有的经商,但都是靠个人努力得来;亲友中没有一个靠李光耀的权势谋利。

  李光耀从1959年至1990年一直担任总理,1990年至2011年一直担任内阁资政。“在漫长的政治生涯中,尽管或有人攻击过他作风专断,言过其实,或有人攻击过他对待反对派不择手段,但几乎没有人攻击过他贪污腐败。”[4]有限的几次指责和攻击,经过调查表明,或是攻击属于子虚乌有,或其所作所为是合理合法的。李光耀的后继者同他一样也都是廉洁的表率。国家领导人本身所设的榜样,对这个国家的贪污风气有直接的影响。由于领导人率先垂范,新加坡一直是世界上廉洁的国家之一,从而赢得了广大人民群众的信任和支持。

  其次是讲究“心治”,使清廉成为官员的自觉意识。所谓“心治”,就是培养公务员秉公办事、奉公守法的品德。[5]为了使清廉成为官员的自觉意识,在日常工作和生活中,人民行动党不断加强对公务员的“心治”教育。

  一是要求公务员都要以修齐治平的君子人格要求自己。李光耀强调:“我们必须拥有一批具有良好品性、品格高尚让人信服的人当政,新加坡才能成功。”[6]他非常重视儒家“修、齐、治、平”的思想,强调从政人员要有“修身”、“齐家”、“治国”、“平天下”的理想。人民行动党政府认定,只有做好修身、齐家的人方能治国。因此,政府要求公职人员在日常活动中一定要注重仪表。明确规定,公务员要具备一定的风度,要言谈和气、举止文雅、朴实、谦逊、大方;在待人接物中应热情诚恳;要与同事搞好关系,彼此团结、互助、友爱;发式和服饰必须整洁、得体;像警察、税务人员等在执行公务时,必须整齐穿戴国家统一下发的制服等。英国思想家霍布斯曾把“仪容”视为一种“权势”:因为“它征兆着善,使妇人与陌生人见爱。”如此重视公务员的形象“小节”,看似小题大做,实际上正是考虑到了君子人格与风范对外界的影响与作用[7]

  二是不遗余力地提倡以儒家“八德”来规范公务人员的行为。儒家“八德”,即忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻。李光耀对“八德”做了新的诠释。忠就是要忠于国家,热爱新加坡,国家利益第一。因此,“忠也就与利用公共权力谋取私利的腐败相对立,并对维护廉洁品质具有积极意义。”[8]廉就是政府廉洁,新加坡生存靠政治稳定,靠高级官员们的廉洁和效率。耻就是人要有知耻之心。知耻之人不至于胡作非为,知道约束自己,才能堂堂正正做人。政府公务员处理公务必须遵循道德原则。就是说,要带头遵守国家的法律法规,不得利用手中的权力贪赃枉法,以权谋私,应得俸禄之外不得滥取。同时,要有奉公和自我牺牲精神,积极为国家社会和广大人民做好事。李光耀还以弘扬伦理道德,培育良好的道德风尚来构筑公务员的反贪防腐防线,在全社会培育出清廉知耻的政治文化,使腐败分子对沦落到“千夫所指”的境地深感惧惮。[9]

  人民行动党的“心治”做法,形成了一种遵纪守法为荣、贪赃枉法为耻的社会氛围,使清廉不仅成为官员的自觉意识和行动,而且成为民众评价政府和公务员的基本标准。

  二、实行有效的薪俸制度,消除腐败诱因

  在人民行动党看来,政治既是让人献身的事业,也是养家糊口的职业,必须根据按劳分配的原则给予从政者与职务相称的薪酬。同时,人民行动党政府也十分深切地认识到“官员不是经济阉人”,如果公职人员的收入太低,难免会出现以下两种情况:“其一,当法律不能约束公职人员的行为时,他们将会通过非法手段获取财富;其二,当法律可以约束高职人员的行为时,他们当中有才能的人可能离职而去,国家将不能招聘到优秀的公职人员。”[10]李光耀认为:“为国家付出辛劳的公务员应该付给他们可观的薪水,要使他觉得工作很有意义,生活也过得好。”[11]只有支付给公职人员符合市场水平的足够薪酬,才能使他们经受住诱惑和考验。因为“一个交通警察的薪金无法养活自己和家人,他必然无法抗拒金钱的诱惑,接受贿赂而不发传票给超速驾驶的司机。”[12]“要部长们当清官,就得确保他们获得足够的报酬,不必贪污也能过得合乎其身份和地位。”[13]为此,新加坡人民行动党政府根据市场的做法,建立了一个“诚实、公开、可以辩护及行得通”的薪金制度,实行以薪养廉。

  以薪养廉主要表现为两个方面:一方面,坚持让大多数普通公务员的工资保持在社会的中上水平。政府每年都要将公务员的工资同私人企业人员的工资作比较,如果发现私人企业人员的工资高于公务员的工资,政府即给公务员加薪,以确保公务员的工资水平和私人企业人员的工资水平大体相当。另一方面,对内阁部长等高层公职人员实行“高薪养贤,厚禄养廉”。[14]目前新加坡总理及部长们的薪酬在世界上同类人员中是最高的,总理的薪金为近400万新元,部长和高级常任秘书约200万新元,新加坡大多数公务员都能过上“中产阶级”的生活。对此,李光耀曾讲过这样意味深长的话:“我或许是共和国联邦国家薪水最高的总理”,但也“或许是第三世界共和国联邦里最穷的总理”,“我认为,我们应该根据市场做法,建立一个诚实、公开、可以辩护及行得通的制度。如果放掉这个做法,就会变成贪污或是虚伪。”[15]

  新加坡政府还配套建立健全《中央公积金制度》,为国家公务人员提供相当丰厚的物质待遇。按照中央公积金制度规定,国家公务人员个人出资20%,政府出资20%,存入个人公积金帐户。一般情况下,公积金不得随意提取,除非用于购买住房、抚养子女、养老金等。一个公务员工作时间越久,所得积蓄越多。“据统计,高级公务员(司局级)55岁退休时,公积金总额大约有8090万新元,相当于人民币400500万元。”[16]如果在职时廉洁奉公,没有贪污腐败和违法行为,退休后,全家生活富裕,安居乐业。

  新加坡通过实行高工薪、高待遇制度,确保公职人员在职时衣食优裕,退休后老有所依,消除了腐败诱因,这就促使公职人员安心工作,从而达到吸引优秀人才和保障公务员廉洁从政的目的。

  三、建立严格的规章制度,堵塞腐败机会

  长期以来,新加坡政府始终保持廉洁和高效,这与其建立了严格的规章制度密切相关。以严格的规章制度来约束权力,堵塞腐败机会,从而达到使人不能贪的目的。

  首先是严格的考录考核制度。新加坡的公务员包括政务官、事务官和国有企事业单位的雇员。除政务官是通过选举产生之外,其余均通过公开考试、平等竞争和择优录用的办法招聘。新加坡公务员录用制度兼顾刚性与柔性原则。刚性原则体现在对应聘者的学历有一定的硬性要求,柔性原则体现在对应聘者的品德修养等情况要严格审查,道德有失或有不良嗜好者将不予录取。公务员被录用后必须接受政府经常性的品德考核,考核方法有两种:一是个人品德记录。政府每年发给工作人员一本日记本,以记录个人品德,工作人员必须随身携带,如实填写自己的日常活动日记,而且周一上午上班时都要上交,接受主管官员的检查。如发现有疑问,马上将日记本上交贪污调查局进行审查核实。二是行为跟踪。反贪污调查局依法有权对于所有的公务员,无论职务高低,尤其是新任职的公务员,暗中派人跟踪,暗访他们的日常行动,或收到举报后派人跟踪,必要时可采取秘密拍照的方式收集证据。这些制度的建立不仅保证了高素质的公务员能够源源不断地进入政府,而且对在职公务员是否奉公执法发挥了有效监督作用,使他们在任职期间很难利用职务之便贪赃枉法,腐化堕落。[17]

  其次是严格的财产申报制度。在新加坡,获得政府任用令的人,必须在出任之前申报个人财产。申报财产的程序非常严格,首先要出具财产清单,到法院设置的公证处接受审查并有指定的宣誓官签名;然后把公证处的正本交由工作人员所属机关的人事部保存,副本则直接保存于法院公证处。申报的内容是自己所拥有的股票、房地产和其他方面所获得的利息收入,还包括他的担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况。在任职以后,每年71日各政府部门的职员都必须向所属部门呈报自己和配偶的全部财产和收人情况,重要官员财产申报需在媒体上公布,一般官员则直接向上司申报。财产如果有所增长,应主动填写变动财产申报清单,并写明变动原因。个人申报财产后还必须由反贪局审查核实。审查中,“如果任何一名官员被发现拥有无法解释的财富,而又不能提出非由贪污得来的确证,他的全部财产是可以被没收的。[18]严格的财产申报制度有效地防止了新加坡公务员的贪污腐败行为。

  最后是严格的监督机制。一是允许反对党竞选议会席位。“国会有一些反对党议员,将确保人们向他们报告一些有关渎职和舞弊的传言,这些非行动党议员和行动党不同,他们会把滥用职权、贪污或裙带关系的指责吐露出来”。[19]反对党议员的这种监督就成为对人民行动党及其政府的一种有效制约。二是官方设立的监督机构。主要有反贪污调查局、公共服务委员会、审计署等。贪污调查局直接对总理负责,不受任何机关和个人的干涉,是全国反贪污腐败的最高机关。公共服务委员会对政府公务员的招聘、考核、晋升进行监督。该委员会直属于总统而独立于内阁,其委员是政府系统以外的有成就的人士,他们本身不是公务员,也不能是政治家或工会领导人,以此保证该委员会工作的公正性。审计署主要对政府各部实施财务监督,其工作不受任何政府部门干涉,从而保证了它独立、客观、不偏不倚地行使自己的职权。三是来自人民群众的监督。主要有:选区议员、公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等。上述纵横协调、内外结合的行政监督网络,多层次的、立体的监督机制,确保了权力监控的有效性,使权力在阳光下运行,从而使公务员内部的贪污腐败行为得到有效控制。

  四、严惩贪腐行为,提高腐败成本

  新加坡建立了相对完善的法律体系,制定了诸如《公务员法》、《反贪污法》、《防止贪污法》、《没收贪污所得利益法》、《公务员守则和纪律条例》、《公务惩戒性程序规则》等一系列法律法规,对公务员廉洁从政行为、贪污腐败惩戒措施作了详细、明确的规定。任何公务员如涉嫌贪污罪将被严厉处罚,被法庭定罪的公务员会失去工作、养老金和其他利益。腐败的成本是巨大的,“在政治上会身败名裂,在经济上会倾家荡产”。

  新加坡治贪不仅有法可依而且做到执法必严。对待贪污犯罪者,不论犯罪者的职位多高,曾经的贡献多大,和领导人的私交多好,都坚决查处。李光耀指出:“只要把两三个高官绳之以法,便足以产生杀鸡敬猴的作用,这是新加坡的经验”。[20]198611月,李光耀的老朋友、国家发展部部长郑章远,被贪污调查局指控收取两笔各50万新元的贿赂。因郑章远与李光耀私交甚厚,公众普遍认为此案将不了了之。李光耀虽感痛心,但并未因其“劳苦功高,人才难得”而心慈手软。李光耀说:要采取行动对付一个认识多年的密友和部长是很困难的事。但是,如果不采取行动,任他逍遥法外,那整个制度就会受到损害。新加坡过去30年建立起来的廉洁制度就会很快削弱而且毁于一旦。最后,该部长“因羞愧而自杀”。

  建立独立、有权威的反腐败机构是通向廉政之路所不可少的环节和保障。为此,新加坡建立直属国家最高领导人的权威廉政机构——贪污调查局。贪污调查局成立于1952年,是新加坡专司腐败调查的机构,直属总理办公室,由总统任命,向总理负责,不受任何机关与个人的干涉,既是行政机构,又是执法机关。具体来说,它主要负责三项内容[21]:第一,受理调查所投诉的涉嫌贪污的案件;第二,调查有贪污嫌疑的公务人员的不检点与渎职行为,对于通过调查或侦查情况属实并已构成犯罪的贪污人员,经总检察长同意后贪污调查局可以直接向法院提起控诉;第三,审查公共服务机构的运作惯例与工作程序,以减少公务人员贪污的机会,从而有效地预防了腐败现象的发生。

  贪污调查局依法拥有法律赋予的特别重大的权力,堪称“权比天大”。贪污调查局既是行政机构,又是执法机关,可以不需要逮捕证而逮捕违法犯罪的嫌疑人;或检查被调查的人的银行账户和保险柜;对于财产来源无法作出合理解释的“多余”部分,无须再找证据,就可以确证而受到指控;无公诉人的命令,可行使刑事诉讼法所授予的一切或任何有关警方调查的特别权力调查有关罪犯。1989年,新加坡国会对《防止贪污法》又进行了修正,赋予反贪污调查人员更大的权力:他们可以向任何人索取和了解有关情节和资料,被调查者若不服从,则被罚款5000美元,或坐牢一年,或两者兼施。任何人员如果妨碍反贪污调查人员执行公务,也将被罚款5000美元;任何人向反贪污调查局局长和调查人员提供虚假情节或误会性情报,则被视为犯法行为。根据《防止贪污法》的规定,贪污调查局的权力主要有逮捕权、调查权、搜查权、获取财产情报权和不明财产检察权。这种集中且具有权威性的权力,使办案人员在追踪线索、查案办案过程中方便快捷,得心应手,大大提高了反贪污腐败的效率。[22]贪污调查局成为新加坡威慑和打击贪污腐败行为的利器,国家公职人员慑于该机构的威力以及巨大的腐败成本,不敢贪污腐败,只能廉洁从政。

  五、几点启示

  新加坡人民行动党长期执政的经验表明,腐败是危害执政党地位的“毒瘤”,保持党的廉洁,树立良好的社会形象,对于巩固党的执政地位非常关键。自改革开放以来,中国取得了举世瞩目的成就,但是也出现了严重的官员腐败现象。近年来,腐败蔓延的势头虽有所遏制,但反腐败的形势依然严峻,任务依然繁重。官员腐败现象严重损害了党的形象,对巩固党的执政地位极为不利。因此,必须要割除这一“毒瘤”,加强党风廉政建设,建立反腐败的长效机制[23]

  ()抓好官德建设,筑牢拒腐防变的道德防线

  官德既是为官从政者德行素质的综合展现,也是其必须遵循的行为规范和道德准则。官德建设是领导干部拒腐防变的一条重要的道德防线。良好的官德源于正确的为官理念和坚持不懈的道德修养。正确的为官理念的形成要靠正确而有效的教育,为此,必须要加强马克思主义基本理论的学习,努力从世界观、人生观、价值观上解决问题,树立正确的权力观、地位观、利益观,牢记党的性质和宗旨,常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心。而官德建设的根本途径和关键环节是激活官员的道德自律意识,提高官员的自我修养水平,以实现其人格上的自重、心灵上的自省、思想上的自警、精神上的自励。

  ()加强制度建设,创新反腐倡廉的体制机制

  美国学者阿密泰曾说过:清除腐败,不仅仅是挑出一个烂苹果,而更应该检查放置苹果的筐子。[24]因此,要根据时代发展和实践需要,善于针对工作中的薄弱环节和腐败易发多发的重点部位和重点环节,以规范权力行使为着力点,以公开透明为基本要求,健全相关法规和制度,包括任前公示制度、财产申报制度、公开办事制度、禁止经商制度、限制接受馈赠制度、重大事项报告制度、谈话诫勉制度、离任审计制度、引咎辞职制度、弹劾罢免制度、贪污贿赂惩戒制度和官德政风定期评议制度等。同时,还要加强对权力的制约与监督,加大对腐败行为的惩处力度。当前,需要建立起与同级党委平行的党内监督机构,实行党的各级纪委直接受上级纪委领导并对其负责的垂直式监督领导体制。加大腐败成本,让腐败分子在经济上倾家荡产,在政治上身败名裂,在心理上后悔莫及。

  ()构建廉政文化,营造反腐倡廉的良好氛围

要从根本上治理腐败现象,就必须铲除腐败滋生的土壤,构建有利于提升官员从政境界和自我净化的廉政文化。廉政文化是人们关于廉政知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式、社会评价的总和,是新形势下开展党风廉政建设和反腐败工作的一种新的载体和途径。廉政文化建设具有导向作用,自觉不自觉地把从事公务活动的人们引导到廉政建设所确定的目标上来;廉政文化建设具有激励作用,能激发人们严格自律、勤政为民;廉洁文化建设具有凝聚作用,凝聚群众力量形成反腐败的强大动力;廉政文化建设还具有约束作用,无形地约束着每个人的行为,控制和调整人们的态度、行为和意志。[25]因此,必须面向全社会开展廉洁教育,大力加强廉政文化建设,在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚,为搞好反腐倡廉建设营造良好的社会环境。

注释略

作者:赵付科 季正聚 

(责任编辑:张泽良)
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