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民营资本参与养老服务体系建设
时间:2014-12-05   来源: 《行政管理改革》    人气:207
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民营资本参与养老服务体系建设
 
  民营资本参与养老服务体系建设的理论体系包括宏观理念、运行机制和目标指向等三个方面。其中宏观理念是指新自由主义和“第三条道路”,运行机制主要应用福利多元主义进行设计,目标指向为社会公平正义理论。民营资本参与中国养老服务体系建设应基于上述理论体系,合理设计供给、融资、引导和规制机制,为公平的“老有所养”目标实现提供助力。
 
  一、引 言
 
  经过三十多年的改革开放,中国养老保障资金制度的发展已经取得了很大进展。目前,在不忽视资金制度优化的同时,如何通过健全养老服务体系来增强养老资源的可及性为政府民生政策之重点所在。《老年人权益保障法》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011~2015年)》、《关于加快发展养老服务业的若干意见》以及《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》均指出,要积极引导和鼓励民间资本加大投入,参与养老服务体系的建设。所以,在我国,民营资本参与养老服务体系建设具备了很好的政治条件。在这一背景下,厘清民营资本参与养老服务体系建设理论的宏观理念、运行机制和目标指向对具体政策实践意义重大。
 
  二、宏观理念:新自由主义和“第三条道路”
 
  近几十年来,新自由主义和“第三条道路”的福利思想对养老服务的供给机制施加了很大的影响。事实上,新自由主义的社会福利思想出现于20世纪30~40年代,但是直到20世纪70年代,西方福利国家陷入了危机,它才受到世界各国的广泛关注。新自由主义社会福利思想提倡社会保障私营化与市场化,反对福利国家,它是当代西方社会福利制度改革的理论基础。西方新自由主义思想的奠基人哈耶克认为,由政府规定的唯一的社会保障制度缺乏根据现状的及时性灵活变化,必定会给其他有效保障制度的产生设置障碍。“如果由政府承担一些或全部财政责任,而由独立存在并在某种程度上属于竞争性的机构去具体实施这些服务,那么从一般意义上讲,这些服务将不仅会得到提供,而且还将得到更为有效的提供。”[1]在养老与健康保障领域,只要是国家尚未全部控制的地方,就会有新的方法自发产生并发展,而这会有利于当前一些问题的解决。
 
  新自由主义社会福利思想的另一代表人物弗里德曼认为,养老保险机构国有化的代价会超过它的任何优点,在养老保障领域,个人的自由选择与私人企业争取顾客的需要有利于各种养老金制度的完善,并增加多样性与差别性,满足国民养老的个性需要。弗里德曼得出结论:“反对养老保险机构国有化的论点是十分有力的,不仅按自由主义的原则而论,而且甚至按照福利国家支持者的价值观来看,亦是如此。假使他们相信,政府能比市场提供更多的服务,那么,他们应该赞成政府企业与其他私人企业在举办养老金上进行公开的竞争。假使他们是正确的,那么政府企业会兴旺起来。”[2]
 
  在政策实践中,为了使得养老服务费用保持在合理水平,同时防止养老服务质量的下降,西方发达国家养老服务机制逐渐引入了市场机制,加强了养老服务提供中经济原则的应用。具体而言,其养老服务机制有两大创新点:一是实现了筹资和服务提供的清晰分离;二是更加注重养老服务消费者的自由选择权。在这个新的养老服务市场中,老年人及其家庭可以选择家庭成员提供的有报酬的养老服务;又可以购买政府服务部门、非营利组织和商业机构提供的正式养老服务;也可以同时选择上述两种方式。[3]
 
  “第三条道路”的社会福利思想出现于20世纪前期,经历了20世纪中期的发展,并在20世纪末期开始产生重大影响。“第三条道路”的社会福利思想主张社会保障制度中国家责任、社会责任与个人责任之间的平衡。与吉登斯的“第三条道路”社会福利思想一致,布莱尔提出了“第二代福利”思想。他认为,“第二代福利”能够适应家庭生活方式的变化,鼓励公共与私人开展合作,鼓励地方决策和地方人民革新措施。[4]他认为,实现社会保障制度的有效性,需要通过个人与社会责任的相结合和提高制度的实际效果。
 
  综上所述,无论是宏观理念的理论分析,还是借鉴西方发达国家的经验,民营资本应是中国养老服务体系建设的重要主体之一。但必须指出的是,民营资本有效参与养老服务体系建设,并不意味着政府对养老服务发展的财政和监管责任缺失,更不是说养老服务提供和享有完全实行市场化。
 
  三、运行机制:福利多元主义
 
  20世纪70年代以来,理论界对福利国家进行了较为广泛的批判和反思,福利多元主义正是诞生于这一时期。福利的提供主体是福利多元主义的重要议题。一些学者主张“福利三角”。[5]其中,罗斯认为,一个社会的福利整体由家庭、市场和国家三个部门提供,这是对福利多元主义的第一次清晰界定。之后,伊瓦斯基于文化、社会经济和政治条件,以组织形式、投射的价值意涵和内生关系结构为视域,对福利三角进行了解析。他认为,在福利三角中,(市场)经济、国家、家庭的组织形式分别为正式组织、公共组织、非正式和私人组合的组织;其价值意涵分别为选择与自由、平等与保障、团结和共有;其内生关系分别为行动者与市场的关系、行动者与国家的关系、行动者与社会的关系[6]。一些学者则主张福利菱形理论,认为福利提供除了福利三角理论中的三个主体外,还包括志愿组织或社会组织[7]。哈奇等针对社会照顾与健康照顾的提供主体进行了分析,认为其包括政府部门、自愿部门、商业部门和非正式部门[8]。这是与养老服务提供主体多元化相关的较早分析。有的学者基于上述思维,提出并使用了服务菱形的概念,认为服务的提供者包括家庭、市场、公共部门和非营利组织[9]。因此,基于福利多元主义,市场可以作为养老服务的提供主体之一。
 
  在具体运行机制方面,早期文献认为分权和参与是实现福利多元主义的具体路径,前者主要指政府职权由中央向地方转移,而后者主要指包括市场在内的社会力量介入与修补社会服务的制定与传输过程[10]。这体现了一种侧重供给的单维度研究,容易陷入只见树木不见森林的困境[11]。可以说,这种单维度研究重在解决民营资本参与养老服务体系的必要性问题,而对如何系统参与却论述乏力。
 
  有的学者提出了包括供给与融资的二维框架来研究福利多元主义的具体运行机制[12],但是其国家与私人的界限是互相渗透和含混不清的[13]。马丁?鲍威尔提出了分析福利多元主义运行机制的一个包括供给、融资和规制在内的三维框架,即包括供给、融资和规制三个维度[14]。较之一维和二维框架,三维分析框架无疑可对福利多元主义的运行机制进行更加深入的解构和分析。笔者将引导政策这一维度纳入鲍威尔的三维分析框架,形成民营资本参与养老服务体系建设研究的四维框架(以下简称参与菱形):
 
  参与菱形的四个维度分别为供给、融资、引导和规制,其中供给的形态包括服务和实物,供给领域涉及居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务。如上所述,民营资本可以作为养老服务的提供主体之一。除了政府的公共支出和国民个人购买支出以外,民营资本无疑也可以为养老服务融资提供支持。养老服务业风险巨大,出现老人意外摔伤等意外事故的几率很大。在与老人及其家庭发生的纠纷中,养老服务机构往往处于弱势地位。如果诉诸公堂,则意味着巨额的赔付和损失。同时,养老服务机构建设资金需求量大,建成后资金回收周期长,这增加了养老服务业的高经营风险。故很多民营资本参与养老服务体系建设除了自有资金外,还需要其他的融资渠道,主要包括银行贷款、资产抵押和政府信贷扶持等。但上述高风险特点使得民营养老服务机构难以达到银行的贷款要求。所以,财税优惠和信贷支持等激励措施无疑是民营资本参与养老服务体系建设的关键所在。
 
  规制主要指政府部门对民营资本参与养老服务体系的评价与监管。必须指出的是,通过一系列的优惠措施,来引导民营资本参与养老服务体系建设实质为:政府利用公共资源,依靠民营资本的效率来为老年国民提供基本养老服务。但应看到,资本都是逐利的。因此,引导机制上述目标的实现必须通过有效实施养老服务评价和监管加以实现。否则,很可能出现以税收、土地等方面的优惠或政府购买养老服务资金等为形式的公共资源转化为民营资本利润,进而引致养老服务业暴利与国民享受基本养老服务不充分且质量低劣并存的后果。
 
  我国养老服务体系的结构为居家为基础、社区为依托、机构为支撑。当前我国民营资本参与养老服务体系建设的领域主要为发挥补充作用的机构养老机制,而非社区养老服务和处于核心地位的居家养老服务。因此,应拓展民营资本参与养老服务体系建设的领域。当前,我国养老福利用地不能抵押贷款,按民办非企运营的养老服务机构在管理体制上要求不能分红,自己投资兴建的机构财产又限制为不能归自己所有,这使得其资产不能用于抵押贷款。所以,构建有效的财税和信贷以及用地等方面的引导机制,对于民营资本参与我国养老服务体系建设至关重要。
 
  四、目标指向:社会公平正义理论
 
  社会保障制度有效率运行进而发挥促进社会公平的作用,为任何一个国家或地区建构社会保障机制的首要和核心目标[15],养老服务机制也不例外。亚里士多德认为,平等对于社会的稳定具有重要影响,而社会冲突的主要原因则是由于社会不平等。“所谓‘公平’,它的真实意义,主要在于平等。”“按照一般的认识,正义是某些事物的‘平等’观念。……简言之,正义包括两个因素——事物和应该接受事物的人;大家认为相当的人就该配给相等的事物。”亚里士多德进一步指出,社会冲突首先是由社会不公平不公道所造成的。[16]因此,养老服务的供给、筹资、引导和规制均要注重公平正义原则的运用。罗尔斯认为,所有的社会基本价值(或者说基本善)——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。任何社会制度,即使为了更大的经济利益,如果违背人的基本权利也是不合理的。养老服务作为一种社会基本价值,理应基于正义原则进行分配,经济诉求并非设计民营资本参与养老服务体系建设机制的决定性因素。
 
  尽管哈耶克为新自由主义社会福利思想的代表人物,但他认为,防止出现赤贫的适当的社会保障必须是社会政策的主要目标之一,政府和社会应为此做出各种努力。哈耶克承认建立完善的社会保障制度的合理性和必要性。他指出,为了避免各种灾难所带来的社会问题,建立完善的社会保障制度具有其合理性。哈耶克指出,自由社会不但是守法的社会,而且在现代也一直是以救助病弱和受压迫者为目标的一切伟大的人道主义运动的发祥地。另一方面,不自由的社会无一例外地产生对法律的不敬,对苦难的冷漠,甚至对恶人的同情。[17]对于大部分老年人来说,如果完全由私人承担费用,其养老服务消费对其个人及家庭预算的冲击是很大的,很多老年人很可能无法获得必需的养老服务。因此,在民营资本参与养老服务体系建设的过程中,政府应通过合理的优惠和有效管制等措施来确保基本养老服务的公益性。
 
  具体而言,政府引导民营资本参与养老服务体系建设的目标主要有两个:一是依靠市场力量向老年国民提供质优且能负担得起的养老服务;二是利用养老服务业的活跃为经济增长提供新的引擎。前者为社会目标,而后者是经济目标。总体而言,发达资本主义国家社会保障制度的发展经历了一个先重视经济目标即社会保障机制的建立和完善是为经济增长服务的,而后把社会目标即注重社会公平和保障民生摆在优先位置,再到当前社会目标和经济目标并重的历程。而我国社会保障制度目标的发展路径则为先重视经济目标,而后到现在经济目标和社会目标并重的阶段。
 
  尽管社会目标的达成需要一定的经济基础,但国内外的社会保障制度实践告诉我们,过于重视经济目标,往往会损害社会目标的实现,从而导致诸多社会问题;过度聚焦社会目标,很可能会损害社会保障制度自身以及整个经济的运行效率。也就是说,建立健全社会保障制度应将上述两个目标摆在同等重要的位置。这意味着我们既不能经由过于慷慨的引导机制推动民营资本提供价格过于低廉的养老服务;更不能为了经济增长,而忽视民众的收入和消费水平,依靠引导性较差的机制或因监管不力使得民营资本提供过度奢侈的养老服务,从而导致很多老年国民无法享受到应有的养老服务。
 
  同时,应该看到,我国当前的社会经济形势是:经济增长模式正在由政府主导投资向更加重视消费拉动转变;公平正义已然成为社会共识;我国的养老服务制度尚不能给老年国民提供充足有效的养老服务。在这种背景下,上述第一个目标应格外加以重视。也就是说,当前政府引导民营资本参与养老服务体系建设应该重在通过较高的税收、土地等方面优惠水平或较大规模的政府购买养老服务来激励民营资本为国民提供负担得起的且质量有所保障的公益性基本养老服务。正如《关于加快发展养老服务业的若干意见》所指,加快养老服务业发展的基本原则之一为,“坚持保障基本”,“确保人人享有基本养老服务”。当然,考虑到一些高收入群体的高层次需要,亦应通过水平相对较低的税收、土地等方面的优惠水平或完全遵循市场机制由民营资本为其提供高质量的多元养老服务。
 
  五、结 语
 
  阐明和把握一项制度的基本理论对其在具体国家或地区的总体规划、具体设计和目标达成具有重要意义。如上所述,新自由主义和“第三条道路”、福利多元主义、社会公平正义理论构成了民营资本参与养老服务体系建设的宏观理念、运行机制和目标指向的理论体系。民营资本参与中国养老服务体系建设应基于上述理论体系,系统设计供给、融资、引导和规制政策,为实现国民公平享有养老服务提供有力支撑。
(郭 林)
 
  参考文献
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  [5]Rose, Richard & Rei Shiratori. The Welfare State East and West [M]. Oxford: Oxford University Press, 1986.
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  [9]Emiko Ochiai. Care Diamonds and Welfare Regimes in East and South-East Asian Societies: Bridging Family and Welfare Sociology[J]. International Journal of Japanese Sociology, 2009, 18.
  [10]Johnson N. The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism [M]. Amherst: The University of Massachusetts Press, 1987.
  [11][14]马丁·鲍威尔著,钟晓慧译.理解福利混合经济[M].北京:北京大学出版社,2011.
  [12]Glennerster H. Understanding the Finance of Welfare [M]. Bristol: The Policy Press, 2003.
  [16]Spicker P. Principles of Social Welfare [M]. London: Routledge, 1988.
  [15]郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京:人民出版社,2011.
(责任编辑:施静)
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