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优先治霾的短缺陷阱
时间:2014-12-07   来源: 大众日报    人气:255
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优先治霾的短缺陷阱
 
  优先治霾在一定程度上“只计结果”、“不计成本”,反而造成了治霾的成本与收益并不对等,这就基本决定了环境公共品供给在短期内较高、而长期内却较低的必然结果。
 
  “短缺经济”是著名的匈牙利经济学家科尔内概括计划经济特征所提出的概念,在国家、社会和个体之间形成的多元关系中,“计划”这个指挥棒自始至终无法实现供需间的平衡,并带来随处可见的“短缺”,计划经济时代的大规模排队现象就是“短缺经济”的典型代表。1978年改革开放后,我们引入了另一个指挥棒,那就是“市场”,从而在短短几年里就一举解决了粮食上的短缺,继而解决了大部分日常消费品上的短缺。时至今日,“短缺”的一方已经从“买方”变成了“卖方”,从“买不到”变成了“卖不出”,从刺激供给变成要刺激消费。就此而言,科尔内眼里的“短缺”其实就是“卖方市场”的一个特例。“短缺”也并不是计划经济所特有的情景,市场经济下也会发生物资紧张、物价飞涨以及排队购买的场景。
 
  但1978年以后,我们通过引入市场解决了私人品的供给短缺问题之后,却产生了另一个短缺的问题,即公共品的供给。尤其是,近年来,随着生态环境质量的恶化,环境问题日益严重,环境公共品的供给日趋紧张,成为另一种“短缺”。
 
  “短缺”的体现在于,短短10个月前的2013年12月,整个华东、华北和东北接近150万平方公里的国土上,发生了有史以来最为严重的雾霾(严重程度已经远远超过了当年的伦敦与洛杉矶),紧接着,2014年10月到11月,仅京津冀地区又数度受到严重雾霾的袭扰。
 
  表面上看,这在意料之外,过去一年中,京津冀地区建立了区域联防联治系统,譬如《大气污染防治行动计划》、《北京市空气重污染应急预案》、以及《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等等;在区域内进行了全方位动员,譬如签订了政府责任书,在人大政协会议上做过承诺;花了极大的精力进行全面治理,包括能源、交通、生产等等。雾霾理应“知趣地”躲进历史的旮旯里,但却为何反而愈来愈烈呢?
 
  仔细想想,其实这也是意料之内的事。笔者曾经在一年前通过简单的逻辑和对比分析,判断雾霾的有效治理是无法一蹴而就的,其中最主要的理由是,在多元化的利益格局中,要真正地从理念到行动来动员起全社会的力量投入到治霾中谈何容易,这个过程至少得经历十数年以上。今天看来,这个判断仍然是站得住脚的。不过,出于对过去一年区域治霾最新实践的观察,我们或许可以从中获得一些新的启发。
 
  首先,我们充分理解政府和公众在雾霾治理上的迫切心情,尤其是政府层面,治霾无疑已经成为众多工作任务中的“最优先”事项之一。如前所提,体现这个“最优先”的代表性举措就是,包括京津冀地区在内的几个重点地区都开始尝试在治霾上进行跨行政区域的协同作战。就历史的维度看,至少从1978年改革开放以来,京津冀等地区似乎还没有过围绕某个单独的社会经济议题开展跨行政区域紧密协同作战的先例。应该说,这体现了相当大的决心。不过,问题也许恰恰就出在这个“决心”上。
 
  让我们梳理一下当前政府主导“治霾”的基本思路,第一,将“治霾”上升为社会经济发展的重点领域和任务;第二,在全国范围内划定“治霾”的重点区域,主要是京津冀、长三角和珠三角;第三,在这些重点区域采取超常规的重点策略,即跨区域联防联治。在这几个步骤中,最为明显的一个特征是“重点管理”的治理方式,即先划定某个范围的工作为重点,然后集中力量进行突破。看到这里,也许有点年纪的读者都会隐隐感觉这样的治理方式并不陌生,没错,其实这正是另一位经济学家戴维斯在归纳“短缺经济”时,所提出的一个计划经济管理模式,他称之为“优先项管理”。
 
  在戴维斯看来,计划经济之所以会产生严重的“短缺”,正是因为政府部门在决定计划时,为了让有限资源发挥最大功效,往往为经济发展设置某几个“优先事项”,然后将全社会的资源都集中于这几个“优先事项”,也就是所谓的“集中力量办大事”。到今天,大家都明白为何这样的管理方式会带来“短缺”了,因为政府本身其实并无能力真正全部知晓什么是经济发展的“最优先事项”,因此所谓的“优先事项”也就有很大的概率与真实的需求发生错配,致使出现供需上的失衡。
 
  上述道理很简单,但之前的理解都是基于“私人品”部门,是否也适用于“公共品”呢?换句话,在公共品领域采取如上的“优先事项”治理模式,会不会导致供给上的“短缺”呢?回答是肯定的。理由也不复杂。
 
  其一,“优先事项”的治理方式存在很大的波动性,将何种事项设为“优先事项”并无法律上的依据。鉴于政府部门在诸多公共品领域都肩负着保障供给的职责,这意味着,政府既可以在此时将“治霾”等环保议题设为“优先事项”,同时也可以在彼时将其他的公共议题设为“优先事项”,在此情况下,即便是在区域联防联治的体系下,也不排除各级政府临时改变其工作“优先事项”的可能,这一点其实已经在近期环保部赴各地开展“治霾”督察的结果中有所体现。
 
  其二,“优先事项”的治理方式忽略了治理过程中的成本收益平衡,从而无法保证治霾的成效。与私人品相似,公共品也存在供需上成本与收益间的平衡问题,只不过公共品的成本和收益都必须将社会外部效应考虑进去。总体上,“优先事项”的管理方式在一定程度上是“只计结果”,而“不计成本”的,反过来,正是因为“不计成本”,反而造成了治霾的成本与收益并不对等,这就基本决定了其供给水平在短期内较高,而长期内却较低的必然结果。这是因为,短期内政府可以采取超常规的动员方式来投入成本治霾,但由于过高的供给水平在本质上是无效的,从而无法在长期里坚持很久,这其实也正是区域联防联治下无法缓解雾霾的真正原因所在。
 
    基于以上两点,作为一种公共品,“治霾”的过程也应该满足基本的社会经济发展规律,在法治的基础上,施以更加常规的政策工具。譬如,在各地执行更为统一的环保标准,以及根据全产业链的特性来推进各个环节上的清洁化生产,还有,确定更加科学的环保支出评估框架,构建多方参与的环境治理体系等等。反之,如果仍然以“优先事项”的思维定式来加以解决,其结果只能是再一次步入“短缺经济”的陷阱。
(李志青  复旦大学环境经济研究中心副主任)
(责任编辑:施静)
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