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财产申报及公示制度研究新动向
时间:2014-12-08   来源: 学习时报    人气:41930
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  编者按:反腐败是一个系统工程,世界反腐败经验表明,财产申报及公示制度是预防和惩治腐败的阳光法案和终端利器,对于促进领导干部廉洁行政具有时代意义。近年来,学界对于该项制度有诸多关注,从学理的角度对于该项制度的研究进行梳理分析,有助于我们进一步完善对于财产申报及公示制度的建构。

  财产申报及公示作为一项有效的反腐制度,其规制公职人员行为、反贪污贿赂、提高政府公信度等作用已为国际社会经验所证明,对当代中国推进民主进程、建立和完善监督约束机制、有效查处违法违纪案件、保护领导干部合法财产和促进领导干部廉洁行政具有时代意义。近年来,学术界对于财产申报与公示制度有较多关注,进一步的研究应该在总结前人经验基础上有针对性地展开。

  在我国对于财产申报与公示制度的研究,至少从文献数量上来看呈现出一片繁荣景象:根据笔者的不完全收集与梳理,目前专门探讨财产申报的著作有一本,即《中外财产申报制度述要——写在我国家庭财产申报制度实施之际》;期刊论文有397篇,其中核心期刊论文有86篇;学位论文有75篇,其中硕士学位论文有74篇,博士学位论文有1篇;报纸有213篇;会议论文有4篇;此外,还有一些以腐败或廉政建设为主题的书籍中也涉及到财产申报与公示制度的研究,一些以腐败或廉政建设为主题的论文中也涉及对财产申报制度的探讨。从以上的关注内容来看,我们关注的问题包括财产申报与公示制度对于反腐治理的重要作用,财产申报与公示制度的现状梳理、存在不足,财产申报与公示制度的构建路径研究,对域外一些国家的财产申报与公示相关制度的介绍等。

  域外,尤其是一些发达国家和地区,因为实践操作走在我们国家前面,因此对于财产申报与公示制度的研究更为深入和全面,其研究内容主要包括:第一,对于财产申报与公示制度的价值和意义的全面研究,包括该项制度对于腐败治理的意义以及其独立价值等;第二,财产申报与公示的制度改善,如有学者对申报及公示范围的修补,有学者对财产申报与公示程序提出修正意见等;第三,在美国的研究还包括对奥巴马执政以来对于财产申报与公示制度的改革妥当性的研究等。

  比较域外经验,对我们的文献进行规范和梳理,可以发现,我国现有的研究还存在以下一些问题:第一,制度介绍的常识性矛盾与错误。当前国内的研究侧重于对国内外的制度介绍和完善制度的对策建议,然而,即使是在对国内外制度介绍这一最低层次的研究层面上,一个尴尬的研究现状是各种文献充斥着制度介绍的常识性矛盾和错误。比如我国中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中纪委于不同时期发布了多项与财产申报与公示制度相关的政策文件,学者们鲜有对于这些政策依据的系统梳理,在提出对策建议时往往以偏概全、妄下结论。另外比如对域外制度的研究,以法国财产申报是否实行公开制度这一问题为例,有人认为法国采取的是保密原则,有人认为法国采取的是有限制的公开原则等,这样一些基本判断上的偏差非常不利于我国财产申报与公示制度的域外借鉴与比较。第二,单刀直入式的对策建议研究。对域外制度的忽视和对中国国情的漠视,这种现象在财产申报与公示研究中表现得尤为突出。学者们虽然提出各种各样的对策建议,但是由于缺少严肃、细致的理论论证,事实上这些对策缺乏学术生命力。如果立法者不采纳这些建议,那么,在缺乏域外比较分析和现实理论论证基础上的相关财产申报与公示对策研究也将失去学术意义。第三,研究内容片面与缺失。如前述及,当前我国学者大多是在整体意义上笼统地介绍与阐述财产申报制度,对制度的各个部分则缺少专门、细致的梳理与论证。而且,由于我国目前仅有一本关于财产申报制度的大众普及性著作,剩余的学术文献主要是期刊文章或硕士论文,或许是由于期刊文章篇幅的限制以及研究主题的宏观(大多是以财产申报制度的建构或完善以及相类似的主题作为题目),或许是研究者视角的局限,这些文献多少都存在着研究内容片面与缺失的问题。第四,研究模式的路径依赖。在浏览和阅读国内关于财产申报与公示的学术文献时,我们还会发现这些文献大多存在一个共同、重复式的研究模式:首先是概念的提出,其次是说明制度的意义,再次是简要的国内制度历史梳理,然后是简单的域外制度做法介绍,最后是提出自己的制度建议。这种研究模式已经形成“概念—意义—历史—域外—建议”的线性化路径依赖。

通过以上对现有成果的梳理和分析,可以总结出我国对于财产申报与公示制度进一步研究的着力点,然而学术研究最为重要的价值无疑是推动实践的发展,从这一面向考虑,财产申报与公示制度的法制建构问题具有重大的研究价值,对于这个问题的研究应该主要集中在以下六个方面的内容:第一,经由财产申报与公示的腐败治理,主要阐释腐败治理的中国语境。腐败治理是个系统工程,公职人员财产申报与公示制度作为腐败治理的一种手段,首先需要寻找自己在腐败治理体系中的位置与定位。只有将公职人员财产申报与公示制度放置于腐败治理的整体背景下,才能更加清晰地认识到推进公职人员财产申报立法对于中国腐败治理的特殊价值和意义。第二,财产申报与公示范围的研究,具体关注国家公职人员的哪些财产需要公示和申报、家庭成员如何、是否有数额限制等,由此探讨在域外财产性事项的“静态财产模式”与“动态交易模式”、家庭成员范围的“一致模式”与“差异模式”之中,我们国家的制度建构应该做出的选择。第三,财产申报与公示主管机关的研究,纵观我国的台湾地区、香港地区、澳门地区,韩国、美国对于主管机关的设计各具特色,但是总体来讲体现出受理机关和核查机关合一模式渐成主流、申报主管机关实行类别化监管、核查主体具有监察性、核查主体具有单一性、对国家和地区政治领导人财产实施特殊监管等特点,我们国家设立财产申报与公示的主管机关应该吸收这些经验,具体结合我们国家的行政体制对主管机关进行设计。第四,财产申报与公示种类的分析,也可以说是申报与公示的频率,是以时间为标准对财产申报与公示形式所做的一种区分,一般来讲包括初任申报、日常申报和离职申报等,我们国家的制度应该在吸纳比较经验的基础上对申报与公示种类体系的构成、不同申报与公示种类的内在构造和不同申报与公示种类的衔接等几方面予以完善。第五,财产申报与公示程序的分析,这部分主要研究财产申报与公示的通知、提交与受理、督促、审核、公开与查阅、材料的移送与转交、法律责任等程序事项。我国现行的财产申报与公示程序存在不少问题,包括通知、公开程序缺失;现有的包括核查在内的程序不合理,限制了官员财产申报;程序的某些规定的内容空洞,可操作性差,例如2001年出台的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》形式核查中的何谓“不符合要求”并没有明确,缺乏实际操作空间,申报材料保管程序中也没有涉及是否经过一段期限后要对这些材料进行销毁以及具体的保存期限规定等。所以应该在吸收比较经验的基础上完善财产申报及公示程序。第六,财产申报与公示法律责任的分析,主要研究域外立法模式的选择、责任主体的确定、违法行为的归类和责任种类的组合等问题。我国现行的规定关于责任主体范围的不完整,对于违法行为的规定类型不周延,关于责任形式非理性,2010年中央出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中规定的责任形式则包括批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职和纪律处分,这一规定与我国《公务员法》《中国共产党纪律处分条例》等规定的责任种类都有不同,所以必须在借鉴域外经验的基础上对法律责任的设定问题予以完善。

作者:金成波

(责任编辑:张泽良)
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