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经济改革有赖法治社会
时间:2014-12-10   来源: 《上海证券报》2014年10月28日    人气:288
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经济改革有赖法治社会
 
    1994年确立的分税制已经不能完全适应经济发展的需要,主要问题有:事权与支出责任的不匹配;转移支付制度不完善;作为分税制改革的一项妥协,土地收入被划归地方所有,地方政府通过土地财政、融资平台等方式寻求预算外收入,不仅推高了房市泡沫,还使地方隐性债务增加,成为经济发展的重要隐患。新一轮的财税体制改革正是针对这些弊病而来。但我们首先要明白,分税制本身并不是落后的体制,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制。问题在于,我们的分税制度并不完善,政府职能定位、事权的界限不清晰,配套的制度约束不完善。
 
  “公平与效率”是贯穿社会科学的永恒主题。总体而言,法律研究与实践更多地关注如何实现社会中的公平正义,而经济研究与管理则更多地关注资源使用的效率。看似两个不同的话题,但实则紧密相关,因为在人类的生产活动中,经济学研究的是如何在生产过程中最有效地使用有限的资源以生产出最多的成果,而法律所研究的是在生产活动完成之后如何使成果得到最公平的分配。两者都离不开生产活动,而生产活动需要一个稳定科学的体制作为保障,否则既不能达成效率,也不能实现公平。这,就是十八届四中全会对于目前中国的意义。
 
  十八届四中全会公报中提出“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”这是为我国社会主义市场经济的健康发展提供长远的保障。法治社会,是稳定的社会。拉美一些国家如智利、阿根廷等,在达到了中等收入水平后,未能建立有效的法律体制,政局动荡,导致经济停滞不前。随着我国人均收入的提高,法制建设问题日益紧迫。
 
  公报中还提出“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”。改革的顺利推进,法制的建立健全,都需要一个强有力的中央政府。近年,欧洲、日本和中国的经济都处在结构调整的过程中。其中,只有中国的结构改革在稳步推进,欧洲日本都步履维艰,究其原因,就是因为中国有一个强大的、有执行力的中央政府。
 
  因此,依法治国是中国繁荣的长期保障。虽然四中全会的公报中未提及经济问题,但本质上对中国的经济和资本市场,有着深远而积极的影响。就经济议题而言,与法制建设紧密相关的有三大重要主题:财税改革、国企改革、土地改革。
 
  财税改革:分税制亟待完善
 
  按照楼继伟部长的表述,新一轮财税体制改革的基本思路可以用 24个字来表述:完善立法,明确事权,改革税制,稳定税负,透明预算,提高效率。其中最紧迫的,也是目前已经开展或亟待解决的任务有三项,就是改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。
 
  10月8日国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》,这意味着预算管理制度改革已经迈出重要一步。完善税收制度最重要一步的就是营改增,这也已从试点推向了全国,未来的方向是纳入更多的行业。与这两项已经取得重大推进的改革相比,事权和支出责任的重新划分理顺还停留在总原则上,尚无细则和方法。无疑,这项改革才是财税改革的重中之重,也是难点所在。
 
  1994年分税制改革的一个重要目的,如当前一样,就是要重新划分中央与地方的财权与事权。分税制之后,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分收回,消费税、关税成为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系划分,增值税在中央和地方之间按75:25的比例分成。
 
  分税制的一个直接结果,是中央在经济权利和利益的分配中重新获得主动权。1993年时,中央与地方的财政收入占总收入的比重分别为22%和78%,而2013年中央和地方的收入占比则为46%和53%。中央收入中,80%的收入通过转移支付重新划回地方。
 
  1994年确立的分税制框架运行至今已经20年,这种分税制框架确保了中国实现调控经济增长节奏的基本机制,一定程度上解决了中央与地方之间激励不一致问题,也保证了自上而下的改革得以顺利进行。但该制度中未尽完善的一面逐渐累积,问题开始暴露,已经不能完全适应经济发展的需要,经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。
 
  我们认为1994年分税制的主要问题有以下三点:一:事权与支出责任的不匹配;二:转移支付制度不完善;三:作为分税制改革的一项妥协,土地收入被划归地方所有。由于地方的财权与事权不匹配,且GDP仍是主要的政绩考核依据,倒逼地方政府通过土地财政、融资平台等方式寻求预算外收入,不仅推高了房市泡沫,还使地方隐性债务增加,成为经济发展的重要隐患。
 
  新一轮的财税体制改革正是针对这些弊病而来。但我们首先要明白,分税制本身并不是落后的体制,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制。问题在于,我们的分税制度并不完善,政府职能定位、事权的界限不清晰,配套的制度约束不完善。
 
  新的财税体制改革如何改,其实十八届三中全会已经表述得非常清楚,24字的基本思路涵盖了财税改革的主要内容。
 
  首先是事权与支出责任的相适应。这是财税体制改革的基础,也是难点,核心就在于理顺中央与地方的关系。中央与地方的关系本质上是权力如何分配的问题。过于中央集权则有损地方积极性,导致经济的活力丧失;而权力过于下放,则导致中央调控功能减弱,地区间发展不平衡加剧。真正合理的权力分配,并不是简单的财政收入各分多少比例,或事项如何分配。因此,在十八届三中全会中的提法是“事权与支出责任相适应”,而没有采用之前 “事权财权相匹配”的说法。“事权与支出责任相适应”是说首先要按清晰界定政府与市场的关系,政府既不越位也不缺位,其关键在以让市场发挥配置资源的决定性作用。在合理的政府界限内,再“以政控财,以财行政”,才谈得上合理的事权,并辅之以相适应的支出责任。我们可以看到,重新界定政府的界限,中央已在进行相关的推进。
 
  其次,是要完善税制,其关键是各税种如何在不同政府部门之间做分配。首先中央提出要稳定税负,也就是说宏观税负水平大体上不能做很大的调整。1994年以后税负是一路上升的,目前大概是32%的水平,属于发展中国家平均水平,税负水平不宜再继续提高。其次,我们认为归属中央的税种很难调整,要增加地方财政收入,需要为地方建立稳定的税基,因此房产税的开征就势在必行。此外,消费税中有一些会推到零售环节征收而归属地方,资源税也有望在未来成为地方的一项稳定税收。与之相对应,平衡宏观税负的手段则是理顺现有税制,并进行结构性减税。但我们认为这两项工作现阶段还难以实现。
 
  第三,是完善转移支付制度。转移支付制度是中央行使财政调控、保证地区间平衡发展的重要手段。转移支付制度的完善,主要是应增加一般转移支付比重,加大地方可以自主使用并决定方向的财力。同时,压缩专项转移支付,整合、归并或废止专项转移支付时对地方的配套要求。此外,还应加快如生态补偿等横向财政转移制度的建立。
 
  国企改革:关键是能否真正放权
 
  十八届三中全会确立“全面深化改革”的总目标,国有企业改革也再次拉开帷幕。根据三中全会的精神,此轮国有改革最引人瞩目的是两条新的改革思路:一是从管资产到管资本,即以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制;二是混合所有制,即鼓励非公有制企业参与国企改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。
 
  为什么要进行国企改革?从学理上说,国企改革由于天然的所有制结构缺陷,导致双重效率损失严重。其一是生产效率损失,主要是由于所有权的虚位造成的生产剩余索取权与生产剩余控制权不对应引致;其二是创新效率损失,主要是创新剩余索取权与创新剩余控制权不对应引致。创新效率损失并非国有企业独有,但在国有企业问题更加严重。
 
  从管资产到管资本是此次国企改革的重要突破之一。其目的很明确:一是解决政企不分的问题,将企业管理运营交给市场,政府只履行股东角色而不对具体经营过多干预;二是解决企业多重目标的问题。国有企业由于背负着一定社会责任,目标就非仅仅利润最大化,也必须接受双重绩效评价——不仅有市场评价和企业效率和竞争力评价,也有国家和人民意志的评价。从管资产到管资本,意味着企业只对资本负责,则第二重责任和评价将降低,有利于企业将目标放在效益提升上;其三,缓解委托代理问题的效率损失。国有企业所有者虚位导致所有者与经营者的委托代理问题严重,政府身份转换为股东,能够部分缓解委托代理问题。
 
  混合所有制是另一项突破,明确了民营资本可进入国企。私营企业的效率总体优于国企,这是学术界的共识。私营资本的进入,有助于优化国有企业产权结构,增强内部治理的效率。同时,由于私营股权比例提升,国有企业申请补助的理由减弱,一定程度上解决了预算软约束。此外,通过引入民营资本,也补充了国有企业的资金来源,改善了资产负债表。一些具有创新动力和能力的私营资本进入,也为国有企业的技术升级带来契机。
 
  无论是从管资产到管资本,还是混合所有制,国有企业改革成功的关键是政府能否真正的放权。只有真正放弃对企业运营的实际干预,把角色局限在股东身份;只有真正引进有效的民营资本来优化股权结构,形成有效制约,才能最大程度地激活企业的活力,弥补效率的损失。但这其中尚有一些基础的理论需要解决,如在改革中如何保证公有制主体地位问题,如何避免国有资产流失问题等。一些现实的障碍也摆在眼前,如怎样打破部门及地方的既得利益问题,如何减少改革可能导致的失业触发社会稳定的问题等。
 
  土地改革,建立城乡统一的用地市场,这中间牵扯很多法律方面的基础,都需要在一个相对完善的法律框架下展开。
(俞平康  华泰证券首席经济学家)
(责任编辑:施静)
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