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基本公共文化服务的财政保障模式
时间:2014-12-11   来源: 中国改革论坛    人气:263
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基本公共文化服务的财政保障模式
 
  一、引言
 
  2002年党的“十六大”首次将传统的大文化事业分为公益性文化事业和经营性文化产业,公共文化服务和公共文化服务体系的概念开始出现。经过十几年的建设,我国已经初步形成了覆盖城乡的公共文化设施网络体系。2011年十七届六中全会提出了到“二○二○年,文化事业全面繁荣,覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立,努力实现基本公共文化服务均等化”的目标。但现阶段,我国公共文化服务体系建设还面临着诸多问题。研究公共文化服务的财政保障模式,明确公共文化服务的财政保障范围及各级政府的保障责任和保障方式,可以为公共文化服务的有效供给提供制度保障,解决公共文化服务体系现存的问题。
 
  众多学者在研究文化服务时,强调文化政策的内容或文化服务的发展对其他部门的带动作用,而对公共文化财政保障的研究较少。其中,多数学者又侧重研究文化的资助模式。如有学者按照不同国家在制定文化政策中所扮演的角色将文化政策分为四种不同的模型,以美国文化政策为代表的便利提供者模式、以英国文化政策为代表的赞助者模式、以法国和西欧文化政策为代表的建筑师模式及以中国文化政策为代表的工程师模式(Peter Duelund,2003)。魏鹏举对英国、法国、美国和欧洲的文化事业的财政资助方式进行了研究,他认为发达国家的文化资助方式日趋社会化和多元化,形成了中央与地方、政府与市场、直接与间接结合的混合资助格局,逐渐趋于一种更符合公共经济学的财政资助方式。他认为美国在文化资助方面是“分权”最彻底的国家,分权不仅可以减轻中央政府的负担,同时也可以充分激活地方以及基层文化艺术组织的活力。王列生也对美国、英国、法国等国文化事业的财政资助方式进行了研究,介绍了各国对文化艺术事业的资助方式,认为美国的文化艺术事业资助主要依靠法律,英国主要采取“一臂之距”的间接管理模式,相比之下,法国对艺术的直接管理使得其艺术事业得到了国家更多的资助(王列生,2009)。这些研究为我国公共文化服务的财政保障模式提供了有益借鉴,但是学界对这些模式是否适合中国现状的探讨较少。同时,目前的文献也缺乏对各国政府文化保障责任、对文化服务的具体保障内容、财政投入方式的深入研究。美国、日本和瑞典分别为世界上小文化模式、中文化模式及大文化模式的典型代表,因此,本文拟选取这三个国家,从公共文化服务财政保障责任和标准、各级政府公共文化服务财政保障责任分摊方式、文化财政保障资金投入方式和文化财政保障资金来源及文化财政保障评估等五个方面进行深入研究,以期界定目前中国公共文化服务的财政保障模式,并为中国公共文化服务的有效供给提供参考。
 
  二、基本公共文化服务财政保障责任和标准
 
  保障公共文化服务供给已经成为学界共识,但不同文化背景下的政府对文化责任的承诺并不相同,各国政府文化责任的范围以及相应的文化预算规模相差较大,这取决于政府对公民应该享有的最基本的公共文化服务水平的认定和政府与市场在文化领域的分工。若政府期望公民享有较高水平的公共文化服务,则其会以较大的财政投入和较多的文化保障承诺来矫正“正外部性”所带来的公共文化服务提供水平的低下,政府将在文化领域中占主导作用。
 
  由于美国不存在文化部,因而政府不存在直接的文化责任,而是通过大量官方和半官方中介机构体现。美国政府财政对非商业性艺术活动和公益性文化设施的投入仅占政府财政预算的极小比重,如美国在文化艺术领域投入的资金仅占联邦政府财政支出的0.04%,这种政府文化保障责任较小的文化预算模式通常被称为小文化模式。相比之下,日本政府的文化责任较为明确,日本文化厅不仅负责最基本的非商业性艺术活动和公益性文化设施事务,还负责教育等相关领域事务,如语言、宗教等事务,其所涵盖的内容比以美国为代表的小文化模式更加广泛,是典型的中文化模式。日本中央政府对文化艺术的支出约占其财政总支出的0.13%,且其对文化的投入还处于不断增长的态势。大文化模式政府文化责任范围一般除包括公共文化服务、教育等内容外,还会涉及体育和旅游等内容,瑞典就属于此类。瑞典对文化的财政保障范围相当广泛,不仅保障传统意义的文化艺术大类,其对体育和媒体等内容也进行了较大力度的投入。瑞典狭义文化艺术的投入占政府总支出的0.8%,加上体育和媒体支出,其文化支出占政府总支出的比重已经超过了1%。
 
  中国与日本、瑞典等国一样,由官方的文化机构负责文化相关事务。从资金投入来看,我国近年文化事业费支出占财政支出的比重虽然达到了0.36%,低于瑞典政府的文化保障水平,但却似乎大大超过了日本政府的文化保障水平。因此,中国文化预算模式介于大文化和中文化模式之间。然而这种比较口径的缺陷是,仅从政府投入的角度比较基本公共文化服务投入,而没有考虑政府财政投入所带动的其他主体对基本公共文化服务的投入。我国目前的文化预算模式和保障范围是综合考虑当前预算约束和国内公共文化需求确定的。随着经济社会的发展,人们对基本公共文化服务水平的需求将不断提高,这要求政府制定更高的文化财政投入标准。加大对公共文化的财政投入,逐步提高基本公共文化服务财政保障标准,向大文化模式发展成为中国基本公共文化服务财政保障模式的发展趋势。不少关于国外公共文化资金管理模式的探讨文献,都提到文化支出占财政支出的经验标准,如王列生(2009)提出文化投入占财政支出的比重在2020年应该提高到1.5%。笔者认为,中国基本公共文化服务财政保障标准需结合我国现有预算约束,依据2020年基本公共文化服务均等化目标及其年度分解目标和基本公共文化服务标准水平,重点参考两个因素确定:一是将基本公共文化服务的支出增长率、支出增长弹性系数及增长边际倾向与基本公共教育、基本医疗卫生、科技等公共服务的相应指标进行横向比较;二是参考发达国家的普遍保障标准,如将瑞典大文化模式下文化支出占财政支出1%的标准作为中国基本公共文化服务财政保障的目标标准。除总体财政保障标准外,张启春,李淑芳(2014)提出了我国各项基本公共文化服务的分类保障标准和倾斜保障标准的制定思路,但并没有给出分类和倾斜的具体标准,这也是未来我国基本公共文化服务财政保障标准研究的重要方向。
 
  三、基本公共文化服务政府责任划分方式
 
  从理论上讲,全国性基本公共文化服务由于具有较大的正外部性,应该由中央财政进行保障;从效率的角度来讲,地方性基本公共文化服务则应由地方政府提供,由中央政府进行适当拨款,以解决外部性造成的扭曲。世界各国在提供公共文化服务时均遵守了这一原则。
 
  在具体分摊比例上,各国情况略有不同。美国联邦政府、州政府及地方政府2006-2010年对艺术的投入比例分别为17.9%:32.8%:49.3%,联邦政府对艺术的投入相对较低。从日本的情况看,日本文化厅近年来的文化相关财政支出约为1000亿日元,地方政府文化相关总支出约为3500亿日元,市级政府支出约为2500亿日元,市以下政府约为1000亿日元。中央政府、市级政府、市以下地方政府支出的比重分别为22.5%,55%,22.5%。从地方政府的角度来看,近年来地方政府文化相关总支出约为3500亿日元,市级政府支出约占75%,市以下政府约占25%,地方政府支出责任主要由市级政府承担。特别是文化与艺术支出项目,市级政府支出总是在市以下政府支出的两倍以上。在文化与艺术支出项目之下,地方政府的支出约为3000亿日元。1993年文化与艺术支出项目中,文化设施建设支出约占75%,文化设施运行经费和文化艺术项目经费各约占12%。但到2010年,这一结构发生了根本性变化。文化设施建设经费急速下降,不到文化艺术支出总额的20%,这是因为日本的文化艺术基础设施建设到2005年已经基本完成。1996年后,文化设施运行经费及文化艺术项目经费基本稳定在1500亿日元附近,成为文化艺术类的最大支出项,而市级政府仍然负有大部分的责任。
 
  瑞典政府的所有文化艺术公共支出中,中央政府支出占到44.5%,市级政府占40.5%,而县政府则占15%。可见,日本政府和瑞典政府在提供公共文化服务时均将责任的重点放在市一级政府,而市以下地方政府承担的责任则相对有限。
 
  我国学者在基本公共文化服务财政保障责任分摊比例问题上存在一定分歧,吴理财(2008)在研究农村文化服务的财政资金投入时,建议将中央、省级和县级财政分别按照35%-40%、45%-50%和10%-20%的比例进行投入。江光华(2011)建议将中央、省、县各级政府的财政投入比例调整为:中央政府负担10%-20%,省政府负担50%左右,县政府负担30%-40%左右。
 
  笔者认为,近几年来实施的“省直管县”和“乡财县管”财政体制改革充分显示了行政管理层级扁平化发展趋势,因此,建立中央、省市、县三级财政分担体制是符合目前趋势的选择。结合国际经验及我国政府三级财政分摊体制的趋势,公共文化财政保障的重点应放在中间一级政府。这是因为,首先,目前我国县级政府普遍存在较大财政缺口,部分县级政府往往仅能维持本级政府的正常运转。其次,基本文化公共服务较大的外溢性使得县级政府提供水平低于实际需求水平,让其承担基本公共文化服务提供的主要财政责任缺乏效率,若由省级政府负主要责任不仅财政压力相对较小,而且能减少基本公共文化服务外溢性导致的扭曲。至于具体的分摊比例,笔者认为应该视具体情况而定,而不宜采取全国统一的标准。制定具体分摊比例需要重点考虑到两个因素,一是基本公共文化服务的产品种类,对于不同类型的文化服务应采取不同的分摊比例,纯度越高的基本公共文化服务应该由中央政府分摊更多的财政责任。二是考虑地区特征,如该地区的经济发展水平、地方财力状况及基本公共文化服务需求状况等。对于确实存在困难的地区,则适当降低地方政府财政责任比例,对于财力充足的省份,则适当提高地方政府财政保障的比例。结合这两个因素及国际经验,可以初步考虑由省级政府承担约50%的文化财政保障责任,中央政府和县级政府则承担剩余的50%的财政责任,中央政府比率略高。
 
  在中央和地方政府明确各自文化财政保障责任和具体分摊比例后,需要根据地方财政状况,设计中央政府基本公共文化服务的财政转移支付制度,明确中央、省市、县三级政府之间的转移支付原则和方式。首先,根据公共文化投入标准测算地区基本公共文化服务财政总体保障标准;其次,根据公共产品性质及地区财政能力计算各级政府承担的文化财政责任;最后,在准确估算财政缺口的基础上明确中央对各地的转移支付规模,建立基于“因素法”基础之上并以一般性转移支付为主、专项拨款和横向对口支援为辅的财政转移支付体系,增强转移支付对基本公共文化服务重点保障领域的保障力度。
 
  四、基本公共文化服务财政投入方式
 
  美国没有设立文化部,其对公共文化服务的资金投入主要是由国家艺术基金会NEA、国家人文基金会NEH、博物馆图书馆科学协会IMLS等文化中介机构等通过按一定标准分配和由艺术家及文化艺术相关机构申请的方式对文化发展提供直接的资金支持。如NEA对州艺术机构的资助有90%是基于人均标准等指标展开的平均化、公式化的分配,还有约10%的部分则是采取竞争的方式申请。资金的申请要经过各领域专家的审议,通过打分法确定艺术项目是否有获得资助的资格。获得资格的项目会被送往国家艺术委员会,得到资助意见后,由NEA主席最后决定资助项目和资助金额。但NEA对项目是部分资助而非全部资助,即需要项目提供配套,但NEA会为某些方面的个人艺术家提供非配套的奖金。
 
  我国目前对基本公共文化服务的资金投入中存在较多问题。首先,文化专项资金所占比重过大。考虑到基本公共文化设施建设的初始资金庞大,以专项资金拨款的方式进行投入无可厚非。但基本公共文化产品、服务仍然存在较多的专项资金,其拨款的随意性不利于基本公共文化服务的持续和稳定发展。其次,我国文化财政资金主要由地方文化主管机构提出项目申请,文化部进行拨款,缺乏对私人部门参与基本公共文化服务提供的激励机制。比照美国的资金投入方式,虽然美国联邦政府对文化领域的资金支持所占比例不高,但其乘数效应却不可忽视。以国家艺术基金会NEA为例,虽然联邦政府仅将文化拨款的1%拨给艺术基金会,但是艺术基金会利用资金的乘数效应巨大,1美元的艺术基金可带动约7至8美元的艺术服务。因此,在规范我国文化专项资金,将大多数基本公共文化产品、服务的财政投入纳入一般性财政预算的同时,可以考虑借鉴美国和瑞典的基金投入模式,将基金的一定比例用于公式化的分配以实现基本公共文化服务均等化,一定比例用于激励性政策从而发挥基金的乘数效应,进而促进基本公共文化服务的高效率供给。由于基本公共文化服务属于最基本的公共产品,因此,在确定比例时,基于人均标准进行的平均化、公式化分配应该占较大比重。
 
  五、基本公共文化服务资金来源
 
  从公共文化服务资金的来源来看,美国文化服务的资金来源较为多样化,并且一直处于变化之中。政府财政投入,特别是联邦政府财政投入仅为其中的一部分,其他为州级和地方政府的财政拨款。此外,私人部门捐赠及税收优惠政策也比较多。近年来,美国联邦政府对文化资助机构和艺术类机构的扶持力度不断加大,文化艺术领域投入的资金从2012年的15.01亿美元增至2013年的15.76亿美元,总体增幅达5%。2012年美国政府对文化机构和艺术类机构的资助占联邦政府预算支出的0.04%,2013年这一比值为0.041%。尽管如此,美国联邦政府的资助占文化艺术组织资金来源比例并不高。NCCS机构2006-2010年度研究数据显示,美国虽然有众多的艺术机构,但其很大程度上依赖于自营收益,这一比例约占非盈利艺术组织总收入的55.1%。
 
  2014年日本文化厅总预算金额预计为1216.44亿日元,同比增长17.71%。在日本,除了各级政府对文化艺术的支持,日本还有专门针对文化发展的税收优惠政策,鼓励日本私人和公司的捐赠。日本公司对艺术的支持率呈上升趋势,1998年公司对艺术的支持率为57%,2008年则达到了73%。可见日本公司对文化艺术的支持度处于较高的水平。此外,日本还有许多支持文化艺术发展的中介组织,KMK就是日本第一个以促进和加强企业支持文化艺术发展、建立商业与艺术伙伴关系为目的的非盈利组织。
 
  瑞典文化资金主要来源于政府财政拨款。其次是财政补贴。在所有的文化艺术公共支出中,中央政府支出占到44.5%,市级政府占40.5%,而县政府则占15%。然而除去公共开支,个人支出仍然占文化艺术支出的绝大部分。
 
  目前我国基本公共文化服务的资金来源主要是依靠政府税收,这种资金的投入模式不仅带有政府的意识倾向,而且给政府财政带来了巨大的压力。因此,目前除充分利用税收之外的公共财政资源,如国债资金、土地出让金等之外,借鉴其他各国文化资金的投入模式,引入文化中介组织,尝试文化合作模式将成为扩大公共文化资金来源的可行渠道。首先,可建立如日本KMK组织的中介机构,为非营利组织的文化艺术活动创造良好环境、提供资金和研究支持,鼓励私人部门的参与,研究鼓励民间资本通过招投标等方式参与基本公共文化服务供给的方式。其次,可借鉴日本及美国完善的文化税收优惠制度,借助目前中国税收制度改革契机,将税收激励机制引入目前重点改革的领域,如资源税、房产税、赠与税等各项税收制度设计中,鼓励个人、企业及国内外非政府组织开展文化捐赠活动,完善社会各界对公共文化服务的捐赠激励机制,充分利用社会各界力量支持公共文化服务体系的建设和运行。
 
  六、基本公共文化服务财政保障评估
 
  目前我国政府主要关注基本公共文化服务财政保障前期的资金投入环节,没有意识到公共财政投入资金评估考核的重要性,严重忽视了后期对资金使用的绩效评估,导致无法为决策者提供有力的决策依据,难以起到激励约束作用。然而从国际经验来看,日本的PDCA(计划,执行,检查,实施)循环系统正在积极筹划中,对文化财政投入评价的指标体系也已日趋成熟。包括瑞典在内的欧盟各国均对文化财政投入采取详细的计划、执行、评估过程。就我国学术研究情况来看,目前并没有关于文化财政资金投入效果评价的针对性研究,而是仅在基本公共文化服务绩效评估指标体系评价中作为子指标出现。此外,现有的研究大多还停留在指标体系构建讨论阶段,以定性分析评价为主,但规范化的绩效评估还很欠缺。
 
  笔者认为,对于基本公共文化服务财政保障的评估,目前建立标准化多元绩效评估机制是关键。首先,应该建立起基本公共文化服务设施建设标准及基本公共文化产品、服务提供标准,据此测算基本公共文化服务财政保障标准,并建立基本公共文化服务财政保障标准指标体系;其次,应考虑将公众满意度,如使用基本公共文化服务的公平性、便利性、丰富性等纳入财政保障评估体系,并将公众对基本公共文化服务的各项评价指标赋予权重,得出综合的公众满意度指标;最后,在明确标准化指标体系的基础上,建立上级政府对下级政府、本级政府对文化部门、文化部门对文化事业单位的多元绩效评估机制,并引入第三方评估,在提高绩效评估公平性的同时,增强社会团体、公民等参与基本公共文化服务建设的积极性。通过标准化多元绩效评估机制,对基本公共文化服务管理流程进行控制和监督,以提高基本公共文化服务财政保障效率,进而提高政府提供公共文化服务的效率。
 
  综上,我国基本公共文化服务财政保障模式偏向于中文化模式,但随着文化需求的提高,有必要不断提高我国政府对基本公共文化服务的保障标准,向大文化模式靠拢。从政府责任分摊角度来看,对于不同的文化服务,政府承担的责任不同。参考世界发达国家的经验,省级政府应该承担基本公共文化服务50%的财政责任,县级政府承担的财政责任则应该小于中央政府。我国还应当借鉴发达国家经验,引入美国基金式投入方式,一方面可以发挥资金的乘数效应,另一方面可以激励私人部门的参与,提高财政资金的使用效率。从筹资方式来看,我国应建立如日本KMK的文化中介组织,并引入税收优惠政策,鼓励私人部门的参与。对于资金投入的效果,应该建立基本公共文化服务标准化评估体系,保证文化财政资金的高效利用。
(张启春 李淑芳) 
(责任编辑:施静)
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