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王雄军、王列军:福利体系制度整合和可持续建设的总体进展
时间:2014-12-14   来源: 《中国经济时报》2014年12月11日    人气:323
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王雄军、王列军:福利体系制度整合和可持续建设的总体进展
 
  十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),明确提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进,提高改革决策科学性”。具体到社会福利体系建设,注重制度整合和可持续建设,已经成为制度体系建设的基本指导理念,并在制度建设、政策创新的实践中进行了积极的探索和尝试,地方也积累了比较丰富的创新和试点的经验。
 
  社会福利体系的发展理念和总体思路日渐清晰,推进制度整合和可持续建设成为基本共识
 
  ——社会福利体系的发展理念日渐明晰
 
  “十一五”以来,社会建设获得了独立地位,并与经济建设、政治建设、文化建设以及生态文明建设五位一体,形成中国特色社会主义事业的总体布局。特别是以民生为重点的社会福利体系,不再是推进经济改革的工具或手段,而是与经济建设并行的具有独立地位的社会建设的重要内容,社会福利体系建设的意义更加凸显。相应的,社会福利体系的发展理念更加明晰,不再简单地借鉴或套用经济改革的理念和思路,而是更加尊重福利体系自身的发展规律和制度特点。
 
  ——社会福利的制度框架基本形成
 
  经过改革开放以来三十多年的改革与建设,传统的以单位为基础的福利保障体系逐渐解体,与市场经济相适应的新型福利体系逐步确立。特别是近年来,福利体系建设快速发展,制度体系不断完善,并初步形成覆盖城乡居民的福利保障体系。具体而言,一是社会福利的制度框架不断完善,包括教育、医疗、养老、社会救助等各主要福利项目的制度框架基本形成。二是福利制度的覆盖范围不断扩大,从城镇扩大到农村,从正规就业者扩大到各类非正规就业人群,从一般的城乡居民扩大到社会贫困人群和各类边缘群体,越来越多的人纳入社会福利体系,福利保障水平也有较大幅度提高。
 
  ——推进福利体系的制度整合和可持续建设,成为社会共识
 
  在当前的制度框架基础上,推进福利体系的制度整合和可持续建设,已经成为社会共识,以及国家福利保障制度建设的政策重点。《社会保障“十二五”规划纲要》提出:坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,使广大人民群众得到基本保障,共享经济社会发展的成果,促进社会主义和谐社会建设。习近平总书记关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明,也从制度统筹、公平保障的角度,阐述了推进福利体系制度整合和可持续建设的重点任务,包括“统筹城乡义务教育资源均衡配置,整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度,推进城乡最低生活保障制度统筹发展,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。
 
 
  福利体系制度整合和可持续建设的创新和试点经验研究
 
  福利体系的制度整合和可持续建设,是顶层的制度设计与地方的政策创新相结合的协同推进过程。特别是在地方的政策创新方面,近年来各地进行了大量的探索和试点,积累了比较丰富的经验,可以为顶层的制度设计提供更加科学的实践基础和更加丰富的经验积累。
 
  ——促进义务教育制度整合与均衡发展的政策和经验
 
  一、公共财政对义务教育的保障水平提高,城乡教育均等化逐步改善
 
  2006年开始,国家实施农村义务教育经费保障新机制,农村义务教育开始纳入公共财政保障范围。2007年,“免学费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”的“两免一补”政策覆盖到全国农村(含县镇)学校。各地在巩固义务教育普及的基础上,进一步将义务教育均衡发展作为工作重点,在义务教育学校建设标准化、城乡教师资源统筹管理、解决外来务工子女教育等方面,都取得积极进展。
 
  二、农民工子女义务教育“两为主”政策基本确立,义务教育均等化持续推进
 
  农民工子女的受教育问题,在很长时期内都是义务教育均衡发展的重点和难点。2003年,国务院颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》中,明确了“两个为主”的政策,即“以流入地为主,以公办学校为主”的政策导向,在2006年修订颁布的《义务教育法》中,又将此政策再次明确。通过近几年的实践,“两为主”的政策落实情况总体较好。2010年,已有80%的农民工随迁子女在城镇公办学校免费接受义务教育,吉林、浙江、湖北武汉等地达到90%以上,基本形成了以公办学校为主接收农民工子女就学的格局。
 
  三、优质高中配额到校政策全面推广,并取得较好效果
 
  优质高中指标到校政策,与韩国的平均化教育有相似之处,即将重点高中招生名额分解到区域内的所有初中,每个初中的优秀学生都能获得进入重点高中的机会。优质高中配额到校政策是解决义务教育择校问题,促进义务教育均衡发展的重要手段。我国在2002年发布了《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》,首次以国家文件的形式提出要“积极探索建立招生名额分配制度”。2010年7月,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010年至2020年)》明确指出,试行优质高中将招生名额合理分配到区域内普通初中的办法,切实解决区域内义务教育阶段择校问题等。
 
  同期,全国各地积极展开优质高中配额到校的政策试点,很多地方,指标到校名额已经占到重点高中招生总数的70%以上,部分地区甚至达到了100%。但是在北京、上海、广州等特大城市里,只有20%、30%,甚至更低。从我们的调研情况看,2013年,哈尔滨市的优质高中配额比例达到了50%以上;兰州市的优质高中配额比例达到40%。广州市出台了指标到校的实施方案,但是由于遭遇既得利益群体的阻力,方案延期到2016年正式实施。从各地政策试点的情况看,该政策在较大程度上抑制了义务教育择校问题,促进了义务教育的均衡发展。
 
 
  四、均衡师资配置,促进教师流动
 
  根据日本、韩国的经验,促进教师流动,是实现师资均衡配置的重要手段,也是促进义务教育均衡发展的重要举措。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010年至2020年)》明确提出:“试行县域内教师和校长交流制度”。十八界三中全会《决定》进一步明确提出:“实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗,不设重点学校重点班,破解择校难题。”近年来,许多省市都对教师流动制度进行了探索和创新,并建立了比较完善的政策方案。
 
  ——医疗保障制度整合和可持续建设的进展与经验
 
  近年来,我国的医疗保障事业发展很快,基本医疗保障制度基本实现全覆盖,保障水平不断提高。但总体而言,医疗保障事业的发展重点是健全医疗保险体系,提高医疗保险的覆盖面。在减少制度体系的分割化和碎片化,促进制度整合和可持续建设方面,相对比较滞后。但在政策实践方面,也有许多探索和创新,并取得初步的成效。
 
  一、机关事业单位公费医疗与城镇职工基本医疗保险的并轨衔接有序推动
 
  机关事业单位的公费医疗与城镇职工基本医疗保险并轨是大势所趋。如在最新颁布的《事业单位人事管理条例》(2014年7月1日开始执行)中明确规定:事业单位及其工作人员依法参加社会保险,工作人员依法享受社会保险待遇。而在具体的政策实践中,部分省市已经率先实现机关事业单位与城镇职工医疗保障的并轨,或者建立转移衔接机制。如北京市平谷区在2009年率先启动医疗改革试点,机关事业单位公费医疗并入城镇职工基本医疗保险。全区2万多名行政机关、事业单位在职职工和退休人员将不再享受公费医疗,全部纳入基本医疗保险报销。2010年,北京市公费医疗改革全面施行,各区县所属机关事业单位公务员年内将全部纳入基本医疗保险,涉及45万人。
 
  二、城乡居民基本医疗保险制度整合初见成效
 
  整合城乡居民基本医疗保险制度,是十八届三中全会《决定》提出的基本目标,也是基本医疗保障体系建设的重要内容。近年来,各地在城乡居民基本医疗保障制度整合方面已经进行了大量的探索和创新,并已经初见成效。据统计,2013年,全国已经有6个省级地区和30多个地市,以及150多个县实行了城乡居民基本医疗保险的一体化。
 
  三、医疗保险的统筹层次逐渐提高,转移衔接机制初步建立
 
  医疗保险统筹层次低,制约了医疗保障制度的健康发展,并对人口流动和经济发展带来不利影响。2010年,《社会保险法》颁布,提出社会保险基金逐步实行省级统筹。
 
  从各地政策试点情况看,目前全国多数地区已经从县级统筹升级为市级统筹。少数省市如海南、天津等地,已经初步实现城镇职工基本医疗保险省级统筹。与此同时,根据国务院办公厅公布的《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》,跨省异地就医即时结算机制也开始探索试点。
 
 
  ——养老保险制度整合的总体进展和地方经验
 
  一、机关事业单位与城镇职工养老保险制度整合开始破局
 
  机关事业单位养老保险改革,是养老保险制度整合的焦点和难点。2008年2月,国务院常务会议通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。2014年5月,《事业单位人事管理条例》明确提出:“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”。总体而言,机关事业单位养老保险改革虽然困难重重,但已经开始破局。十八届三中全会《决定》明确把“推进机关事业单位养老保险制度改革”作为深化改革的重要任务,相关的改革方案,也在积极研究。
 
  二、城乡居民基本养老实现制度统一
 
  根据十八届三中全会《决定》的精神和部署,国务院在2014年2月通过了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号),决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡养老保障制度并轨以后,城乡居民享受制度上无差别、水平大致相当的养老保障,并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面实现无差距对接。
 
  三、基本养老保险部分实现省级统筹,转移衔接机制逐步建立
 
  提高养老保险统筹层次,是养老保险制度体系建设的重要内容。1998年,《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发【1998】28号),已经提出要加快实现基本养老保险省级统筹。2005年,《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发【2005】38号)进一步明确提出:加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理,明确省、市、县各级人民政府的责任,建立健全省级基金调剂制度,加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上,尽快提高统筹层次,实现省级统筹,为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。
 
  总体而言,养老保险省级统筹的推进力度较大,但进展比较缓慢。根据2012年8月发布的《全国社会保障资金审计结果公告》显示,截至2011年底,全国仍有17个省尚未完全达到省级统筹的“六统一”标准。部分实现省级统筹的省市,采用的也是调剂金的制度模式。
 
  此外,养老保险转移接续机制逐步建立。2009年12月,国务院办公厅发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,包括农民工在内所有参加城镇企业职工基本养老保险的人员,其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移。
 
  ——最低生活保障的有关政策进展与实践经验
 
  最低生活保障建立时间较短,特别是在农村地区,2007年才开始全面推行该制度。总体而言,最低生活保障的制度体系很不完善,分割化和碎片化的特征比较明显。但是近年来,部分地方也对最低生活保障的制度体系进行了整合和创新。从发展趋势看,城乡居民低保标准统一,是大势所趋。特别是在经济较发达的县市,推进的速度更快。
(王雄军 王列军  国务院发展研究中心)
(责任编辑:施静)
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