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国外主要政党关于党内民主建设的理论与实践(二)
时间:2014-12-15   来源: 《当代世界》    人气:15774
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国外一些主要政党党内民主建设的实践探索

国外政党数目繁多、类别迥异,性质特征、社会环境、组织结构各有不同,在如何发展党内民主问题上,有一些各具特色甚至截然不同的政策措施。同时,国外政党也都努力适应全球化、信息化的时代要求,在改革完善组织体系、维护党员民主权利、建立健全党内民主制度等方面,采取了一些相同或者类似的政策主张。

一、提高党员民主意识,尊重和保障党员民主权利

党员是党的组成部分,是党内生活的主体力量,也是党内民主的主体,发展党内民主要紧紧抓住党员这个中心环节来展开。国外许多政党都把党员作为党内民主建设的关键,在党章中对党员的民主权利做出专门规定。

社会主义国家共产党强化党员是党组织的“主人”、党内事务归根到底由党员当家做主的观念,通过党校和其他渠道,定期或不定期地对广大党员干部进行培训,提高他们的民主素质。如越共在“十大”政治报告和新党章中全面、明确地规定了党员的民主权利,包括党内事务的决定权和表决权;党内领导机关和领导职务的选举权和被选举权;党组织内部的知情权、讨论权和争论权;对党的各级领导机关和干部的批评、质询权及个人申诉权等。古共在党章中规定,在党的会议上对任何党员,无论其功劳多大、职位多高,都可以提出批评。

发展中国家一些主流政党从制度上保障党员平等权利,如印度尼西亚专业集团党章规定,对所有社会阶层成员一律开放,在发展党员和任用干部时,不同民族、种族、宗教、语言和风俗的党员拥有同等的发言权。埃及民族民主党通过调整党代会、年会机制,使党员干部能及时了解党的方针、政策的贯彻落实情况,更多地参与了解党的工作方针和计划。

西方社会党规定党员既可以通过座谈会、研讨会等正常渠道就党的事务发表看法,也可以民主参与党的众多活动,还可以通过选票决定党的大政方针,形成了一套较为完善的党员基本权利保障机制。意大利左翼民主党明确表示,党的“每一个党员都是民主进程中和党的活动的核心主体”,应为此积极参加党内生活。西方中右翼政党注重扩大本党议员的民主权利。美国共和党、民主党对议员投票没有严格的纪律约束,承认和尊重议员的独立决策权,赋予议员投票较大的自由度。

二、健全党内选举制度,充分体现和反映广大党员的愿望

党的各级领导人的酝酿产生能否充分体现广大党员的愿望,是衡量党内民主发展的重要尺度之一。近年来,国外许多政党不管其性质如何,都纷纷把扩大党内选举作为发展党内民主的重要途径。

1、社会主义国家执政党在实践中不断健全选举程序,完善选举方式,扩大差额选举比例,提高党员的民主意识。

越共实行中央委员和重要领导干部差额选举和信息公开化。在2006年“十大”换届选举中,各省部级党委(党组)的差额选举均达到了 15%以上,常委的差额选举则高达 20%,并首次实行“半数票否决”制,160名中央委员和21名中央候补委员从206名候选人中差额选举产生,党的总书记也由差额选举产生。在选举前,越共将包括党和国家领导人在内的所有候选人的基本情况、家庭地址和电话等向全社会公开,以便党员干部和群众直接监督。古共各级领导的选拔和提拔均听取广大党员和民众的意见,自1990 2 月召开中央特别全会以后,对支部领导实行差额选举,改变过去由上级指定的做法。在“五大”代表选举中,没有预设党员代表人选,在广泛听取党内外意见的基础上,经过自下而上的层层酝酿选举产生。

2、西方政党把扩大党员直接选举党内主要领导人以及国家公职人员,作为发展党内民主的核心内容和主要路径,并以党章等形式固定化、制度化。

法国社会党从1997年起,党的第一书记由执行委员会选举改为全体党员直接选举,从中央到地方的各级领导人也都由全体党员直接选举。2007年,作为一个大区主席的罗亚尔脱颖而出,获得全党80%党员的支持,从而成为总统候选人。英国工党领袖由过去议员选举产生改由党员直接选举产生,全国执委会中的选区工党代表由全体党员投票决定。英国保守党领袖产生方式从1998年开始,也发生重大变化,议会党团在领袖选举中不再有最终的发言权,而是由议会党团通过投票,把领袖人选缩减到2名候选人,然后由全体党员根据一人一票的原则投票决定。

3、许多发展中国家政党在产生党的领导人时重视完善民主程序,引入竞争和选举机制,以提高领导人的权威性和合法性。

埃及民族民主党改变过去由总统直接任命的方式,通过自由和直接的选举产生党的主席、政治局和书记处成员。有些党先是在基层推行民主选举,进而不断扩大直接选举的范围。突尼斯宪政民主联盟在2003 年举行的“四大”上,推出了参加下届市政选举的候选人,其中三分之二由直选产生,妇女候选人比例增至 25%,选举 150名中央委员时实行了差额选举。

三、完善党内决策机制,提高决策的科学化、民主化水平

党内民主体现在党的制度和党内生活中,就是全体党员拥有直接或间接地决定党内一切重大事务的权力。一些外国政党在制定政策过程中,广开党内言路,鼓励党员发表意见和看法,提高党员的参政意识,扩大决策过程中的公开性,增加透明度。

1、党内重大决策广泛征求党员的意见。

社会主义国家共产党的有关决议出台前一般要通过全体党员讨论,广泛吸收党内外智慧,并认真地根据各方意见对草案逐条进行补充修改。越共在党的“九大”讨论党章修改报告的决议时,有两位代表当场就某些修改内容提出不同的意见,经中央组织部阮文安作出解释后,全体代表才表决通过。近两次党代会报告,都收到不少党员的尖锐批评意见,中央通过解释、说服和部分吸收等方式进行处理。古共新任领导人劳尔•卡斯特罗,在20079月发表关于古巴形势和政策的重要讲话后的几个月时间,党员群众围绕劳尔的讲话,进行广泛的讨论,提出了130多万条意见和建议。

发展中国家一些主流政党重视发挥基层党员的作用,每当重要政策出台之前,都逐级收集党员的意见,供领导层决策时参考。南非非国大经常在各地举办“人民论坛”,党的高层领导人亲自参加,同党员群众促膝谈心,当面倾听党员群众的意见和呼声。党的“全国工作委员会”每两个月轮流到各省开会,同基层组织的领导和党员群众见面交流,综合分析地方意见。埃及民族民主党在“九大”召开前,党的政策书记处通过网上查询方式,征求广大党员对“九大”文件的建议和意见,对其吸收、采纳并反映到文件草案中。突尼斯宪政民主联盟中央党部定期向全党印发《宪盟信札》内部刊物,及时通报党内重大事件为党内交流意见提供便利渠道。

西方国家政党注重扩大决策过程中的党员民主参与。英国工党建立全国和地方各级政策论坛,让广大党员充分参与党的政策制定过程。法国社会党的重大政治纲领文件,原都是由党代会通过,现在改由全体党员表决通过,不是代表党内主流立场的非主流派别提交的政治草案,也有权交付党员表决,大会最后通过的纲领草案尽可能吸纳党内不同群体提出的合理建议和主张。

2、建立健全党内决策的机制和程序。

许多国家政党重视加强决策的机制和程序建设,尽量减少决策过程中一些不确定因素的干扰。新加坡人民行动党在推出某项政策之前,先要说服自己的国会议员,如果议员坚持反对,党就会根据他们的意见对该政策重新进行研究、调整,然后才付诸实施。西方大多数国家社会党的决策与处理方式是导入竞争机制 , 引入更多的直接民主,变金字塔式的集中型决策结构为自下而上的多线平行式直接民主制。德国、奥地利社会党改变过去一切由少数政府内阁说了算的习俗,形成党、政、议会三方领导人每周定期会晤,就重大问题共同协商和决策的制度。

西方中右政党党内决策模式有“中央集权型”和“分权多元型”,不管采取哪种类型的决策模式,各政党都在决策的制度安排和机构设置上注意保障决策的民主性,不管采取哪种决策方式,都严格按照决策程序办事。日本自民党遵循“派阀政治”模式,如果某个派阀的政策遭到国民和在野党的强烈反对,自民党就会推出另外一个派阀的政策,以缓解国民和在野党与自己的对峙,使其政策具有很强的适应性,反映和代表不同团体的利益,也推动自民党党内民主决策机制的形成。

3、采取恰当的方式对待党内的不同意见。

一些国家共产党日益重视集体决策,实行少数服从多数的原则,同时尊重少数的意见。很多党为确保集体决策的有效实施,还明确规定定期召开党的代表大会、中央全会等,讨论和决定党内重大事项。摩尔多瓦共产党人党规定,若党内有超过五分之一的人不同意领导人的决定,这些党员可以提出替代方案。部分发展中国家执政党也重视党内意见的采纳和政策讨论。马来西亚巫统在党内不定期召开“闭门会议”,党员干部畅所欲言,发表不同意见,不抓辫子。西方主要政党在党内出现意见分歧时不搞“一言堂”,而是通过领袖做思想说服工作和相互协商等方式解决。在美国由于组织结构松散以及三权分立,民主党或共和党都无法采取强制措施要求本党议员完全按照领袖或组织的意志行事,大多通过“温和”的说服和督促方式保证党内最高限度的一致和团结。

此外,有些政党在决策时还合理利用“外脑”,利用党外的思想库、咨询机构、研究所等提供科学化、专业化的决策建议。

四、改革党的领导体制和相关制度,加强集体领导,扩大党内民主的范畴

集体领导是发扬党内民主的重要体现,它严格遵循少数服从多数的原则,可以最大限度地减少决策失误。一些国家共产党、西方社会民主党以及发展中国家政党在相当长一段时期内,曾出现主要领导人长期掌权、权力过于集中等情况。近年来,许多党都进行了改革,调整党的领导体制和组织机制,正在向集体领导过渡。

社会主义国家共产党注重从健全党的领导体制入手加强党内民主建设,规定党的各级领导机关在履行职责时,将集体领导和个人分工负责相结合,各项重大主张、干部任免等都必须通过集体讨论决定,并建立起正常的领导人新陈代谢制度。越共在党内形成了以总书记、政府总理、国家主席和国会主席四人组成的核心领导层,从政治上把握了方向,同时,实行干部轮换制、干部任期制,规定总书记连任不得超过两届,县以上主要领导干部在同一地方担任同一职务不得超过两届,较好地从制度上解决了领导干部长期把持权力,给党内民主造成的负面影响。古共在严格执行党内不允许存在宗派主义和派别活动的原则的同时,遵守党内讨论问题观点多元化的原则,以保证讨论和发表意见的充分自由,做到各级党组织在行动上团结一致。古共、老挝党,分别恢复了中央书记处,协助总书记和政治局处理中央日常事务,加强党的集体领导。

一些发展中国家政党也在变革原有的集权型体制,马来西亚巫统逐步放弃领袖集权,以集体协商的方式贯彻民主体制。

西方社会党改革组织制度,增设相关职位,改变党的领导人权力过于集中现象。瑞典社民党为了改变总书记权力过大的情况,增设了两位副总书记,协助总书记分管党的组织和宣传。德国社民党在1999年设立了总书记的领导职位,协助党主席统管全党。在党的领导人选举方面,西方社会党更多地采取直选的办法,有的党甚至允许群众参加投票。泛希社运2005 年初修改党章,规定党主席将通过全体党员和党外群众直接投票产生,也就是说,社会上的群众只要愿意参加投票,也有权行使自己的一票,现任党主席帕潘德里欧所获100多万张选票中,有80多万都是由党外群众所投下的。

五、构建党内监督体系,防止和克服党内可能出现的腐败现象

国外许多政党重视和加强党内监督,建立党内监督的体系,通过大力倡导党内乃至全社会的反官僚、反腐败斗争推动党内民主。

1、建立相关的政策法规体系,重视法律的刚性原则。

国外许多政党注重从制度上加强党内监督,建立健全党内管理机制和行政法规,规范党员的言行。老挝党出台了《领导干部禁令》、《高级领导干部政治责任》等文件,古共除了颁布《国家干部道德法规》外,还制定了《反贪污法》和《干部公务员法》。新加坡人民行动党对本党国会议员与干部的约束极严,建立了诸如党务守密、个人操守、适任考核、进修要求等制度,起到了有力的警戒和威慑作用。越南成立了由政府总理任主任的反腐败指导委员会,严肃查处大案要案,如2003年查处与“张文甘黑社会犯罪团伙案”有牵连的“越南之声”台长陈美幸、公安部副部长裴国辉、最高人民检察院副院长范士战。2006年处理了交通运输部常务副部长阮越进腐败案。据统计,革新开放以来,越共已处分了近1%的党员,其中30%是各级党委委员。

2、设立专门的党内监督与仲裁机构。

为了保障党内监督的严肃性和权威性,一些政党成立了有相当权限和职能的专门机构。叙利亚复兴社会党设立了具有高度独立性和权威性的纪检和监察委员会。该委员会由党的代表大会选举产生、与中央委员会平行、受总书记直接领导,任何人不得干扰其查、办案件工作,同时还在内阁、金融业和法院系统建立了三个独立的中央检查机构,协助党的纪检和监察委员会做好反腐工作。英国工党扩充了领袖办公室的重大决策权,并将党内控制延伸到基层,加强对地方党组织的监督管理。

许多政党在加强监督的同时,还建立了专门的申诉机构或仲裁委员会,对党组织的决定进行核实和裁定。古共设立了中央、省、市三级申诉委员会,分别在同级党的代表大会上选举产生,其职责是受理党员和党员干部有关处分的申诉,该委员会作出的决定,同级党委无权否定或修改。法国社会党对党员的处分较为慎重,要求严格依照事实和有关程序来实施,即便党组织作出处分决定,如当事人觉得不公或失实,也可以向上申诉。

3、对党内重要人物实施重点监督。

社会主义国家共产党强化中央检查委员会的检查监督职能,加强对中央领导机关的监督。越共实行质询制度,任何一个中央委员都可以对包括总书记、政治局委员和书记处书记在内的其他委员提出质询,也可以向政治局集体提出质询。如质询人对被质询人的回答不满意,还有权继续质问下去,直到满意为止。一些发展中国家执政党重视对党的高层领导自我监督与管理。埃塞俄比亚人民革命阵线每年召开24次自查自纠的“评估会”,检点和反思工作作风。

此外,许多政党还重视新闻舆论、社会公众的监督。古共设立了全国群众举报委员会,直接隶属古共主管党务工作的政治局委员领导,加大了监督力度。马来西亚巫统建立群众监督机制,自觉接受群众监督, 对群众关心的重大问题在全国范围内进行公示,尽可能地增加透明度。

六、 严肃党的组织纪律,维护党的团结与统一

严肃党的纪律,维护党的团结和统一,以确保党的路线、方针、政策、决议的贯彻执行,是发扬党内民主的必要条件。许多国外政党认为,发展党内民主是有条件的不能危及党的团结统一。这些政党在推进党内民主的同时,重视加强党的纪律性,防范可能的政治风险,提高党内民主的可控性。甚至连那些过去不重视党内组织纪律的西方政党也逐步认识到党内秩序的重要。

社会主义国家共产党始终坚持正确的政治方向,坚决抵制西方思潮的渗透和破坏。越共在总结近20年党建工作经验时强调,“发扬党内民主要同严格的党章党纪相结合”。20世纪90年代初,越共果断地开除了曾向中央写“万言书”、公开宣扬自由化和多党制,反对党的领导、否定民主集中制的党内高级领导人陈果等人。古共注重主流意识形态指导全党,通过党报党刊主导国内舆论,禁止国外资本介入新闻媒体,抵御西方反共思想与政治文化的影响。

发展中国家警惕西方不良思想的侵蚀和政治势力的干预。新加坡、突尼斯、马来西亚、叙利亚等许多发展中国家,以维护党的团结和政治稳定为前提,不允许党内有宗派,不允许将党内不同意见向社会扩散,不允许西方媒体和非政府组织插手党内事务。新加坡人民行动党对于攻击和抹黑该党形象的外国媒体予以严厉的处罚,直至把相关的外国记者驱逐出境。

西方许多政党也不完全实行无限制的绝对民主,而是有一定的纪律约束甚至处罚措施。西方政党将议员作为监督的重点,要求议员对重大问题以党的利益为重,按照党的决定来投票,如果议员公开违背党的决定,或劝其退党,或开除出党。德国社民党和奥地利社民党的议会党团都有专人督促议员参加会议并按照党的规定投票。日本自民党在小泉当政时曾对反对本党推动邮政民营化改革决定的几名议员以开除处分。英国保守党在20世纪90年代也曾开除对梅杰政府的欧共体财政资助议案投弃权票的本党籍议员。

七、推进基层民主建设,发挥基层组织联系民众的作用

随着网络技术的不断普及,党的基层组织的作用和功能不断弱化。为了进一步增强党的吸引力, 调动广大党员的积极性和主动性,发挥基层组织服务党员、联系群众的作用,国外一些政党纷纷采取措施加强基层民主建设。

1、加强基层民主的制度建设。

社会主义国家共产党重视从制度层面加强基层民主建设,制定和实行基层民主制度或者规定领导干部必须定期到基层视察,了解基层民众的疾苦,把一些好的做法规范化、固定化。有的发展中国家政党建立了党的议员定期接见和走访普通党员、群众的制度,切实为群众排忧解难。绿党为保障所有成员的平等参与,设定了非集中的、以社区为权力核心、内部团结合作、直接民主控制为主要手段的组织原则和运作机制。

2、扩大基层组织自主权。

社会主义国家共产党认为基层党组织是党执政的基础。基层组织被赋予发展党员、测评党员、监督党员以及组织党员参加党内选举等重要职责,并在干部任用提拔问题上充分听取普通党员和基层组织的意见。一些非社会主义国家共产党还规定,基层组织在党章规定的范围内可以独立确定自己的机构、工作方式、举行会议的周期和程序等,基层组织在其权限范围内通过的决定,只要不违反党章或纲领性文件,上级机关不能取消。西方社会民主党给予地方党组织更多的权力和更大的独立性,党的地区委员会承担了议员的提名权和吸收新党员职责,党的执委会无权过问。绿党的一切领导机构都由基层直接选举产生,决策权也属于基层, 决策过程是自下而上的。党的一切决议都必须来自于基层, 先由基层代表将问题提交到州大会或联邦大会进行讨论, 在讨论的过程中,充分体现民主的原则, 尽最大可能达成共识。

3、灵活设置基层组织形式。

一些非社会主义国家共产党采取多种方式,扩大与基层党员及公民的联系渠道。如在支部之外成立形式多样的活动小组,讨论基层党员和民众关心的问题;在那些有条件的街区或乡镇建立党支部,作为党在基层的活动中心。西方社会党面对党员流动性大、基层党员对党的事务淡漠或不同支部对关注点不同的情况 ,尝试通过建立“主题支部”、“主题委员会”、“主题俱乐部”以及“专题类基层组织”等方式激发党员的参与热情。同时,在选择基层党组织活动的地点、形式上采取灵活的做法,如非正式会晤、聚餐会等,以提高党员的参与意识和对党内生活的兴趣。西方一些保守党以增强党员的政治归属感为目标,通过代表会议、研讨会以及书报阅读、联谊聚餐等各类正式和非正式活动,来丰富基层党组织活动。

八、利用互联网等信息技术,探索党内民主建设的新模式

信息网络的开放性、即时性和互动性特点,促进了政党组织内部交流模式的转型,许多政党由传统的单向交流模式往互动双向、多向交流转变,打破了金字塔式的集中型决策结构,畅通和拓展了党内交流沟通渠道,扩大了政党的宣传阵地,形成了党内民主建设的新模式。

1、搭建党内交流沟通的平台。

国外许多政党利用互联网作为党内沟通的载体,使党员能够在网上进行方便、快捷的大范围交流,实现组织沟通的信息化。越共开辟高层领导与网民直接对话的栏目,增强中央与普通党员和人民群众的沟通联系。20072月,总理阮晋勇与网民进行了两个多小时的网上对话,回答了网友提出的大量问题,拉近了党和国家领导人同民众之间的距离。德国社民党提出“网络党”的概念,社会党总部处理地方来信中,有80%以上为电子邮件。该党还启动了“红色电脑”和“红色手机”计划,实现所有基层组织全部联入内部信息网,并通过手机向党的各级领导人和大部分党员发布消息。法国社会党创建共享网站,各级领导直接在网上回答选民的问题,并就若干政策问题在网上进行磋商。英国工党和保守党把大量的政策信息文件放在网上,鼓励党员直接反馈,创造出“电子民意咨询模式”,通过电子装置将每位党员和选民对本党政策纲领的第一反应和评论输入电脑,经过软件处理和专家分析后形成反映民众意见的结论,据此调整、修正政党的行动和决策。

2、改进党的宣传工作。

国外许多政党以互联网作为宣传手段,纷纷建立起自己的网站,全方位地向公众宣传和阐述本党的指导思想、政治理念、方针政策,介绍本党组织体系和联系参与方式等。有的党还通过互联网全程转播党代表大会的召开情况,取得了良好的社会效果。西方政党为加强自身形象宣传,夺回话语控制权和信息阐释权,都建立了自己的网站,并推出领袖个人网页,高密度、全方位地包装和宣传本党领袖及取得的成果,针砭时政和竞争对手,从而提高政治宣传的针对性和有效性。英国工党直接给民众发送电子邮件,避免媒体等第三者对党的信息的扭曲和篡改,实现宣传方式的转型。

3、实现组织动员方式的新转变。

西方主要政党利用信息技术推行网络化的组织结构形式,减少或者取消党的中间管理层次,压平组织机构,加强了横向联系、沟通与协作,使组织结构开始由“控制型”权力结构向部分的“参与型”权力结构转变。美国政党在网上成立“虚拟组织”,设立支部,这就打破了时空限制,移居国外的部分党员也可以通过网络开展组织生活。丹麦保守党、社民党利用网络组织动员党员参加竞选活动,大大削减传统的纸质文件流通和使用,提高了竞选效率,降低了竞选成本。意大利左翼民主党、澳大利亚工党等还利用网络吸纳新党员,将党员登记表张贴到网上,公民可随时在网上办理入党手续和交纳党费。

作者:中共中央组织部党建研究所课题组

(责任编辑:张泽良)
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