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缅甸政党体制变革及未来走向
时间:2014-12-15   来源: 《当代世界》    人气:760
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2010117日,缅甸举行了20年来的首次多党大选,代表军方利益的联邦巩固与发展党(巩发党)以及代表民主派的全国民主联盟(民盟)等37个政党的3000余名候选人参选,角逐缅甸联邦及各省、邦议会的1163个议席。201124日,缅甸联邦议会选举前总理登盛为总统、丁昂敏乌和赛茂康为副总统。330日,登盛领导的缅甸新政府宣誓就职。

缅甸新政府上台后,开始进行大幅度政治改革:20101114日,释放多年来一直遭到“软禁”的反对派领导人昂山素季,取消对其长达20余年、时断时续的人身限制;取消对境外媒体采访的限制以及逐步放宽对国内媒体的出版审查并最终在20128月完全取消对报刊杂志的新闻审查;从20115月起实行多次“大赦”,分批释放“政治犯”。

在此次缅甸“民主之春”的影响下,缅甸的政党体制和政党政治也经历了前所未有的变化。

缅甸政治生态的变化与政党制度的变革

、缅甸政党制度的历史沿革

缅甸政党制度自创立以来命运多舛。194814日,缅甸脱离英联邦独立后一直奉行西方式、多党竞争的议会民主制。1962年奈温将军发动政变,推翻民选的吴努文官政府,开始了长达26年的军人统治,缅甸多党制就此夭折。19741月,奈温组建了 “社会主义纲领党”,从此开始了一党专政的时代。

1988年,在全国的抗议浪潮中奈温被迫下台。同年918日,缅甸军人再度发动政变,接管国家政权,成立“国家恢复法律和秩序委员会”(19971115日更名为“国家和平与发展委员会”)。

1990年,缅甸举行大选,迎来恢复多党民主制的又一重要机遇。昂山素季领导的民盟赢得485 个议席中的 396席,亲政府的“民族团结党”仅获得10个议席。但缅甸军人政府以“先制宪,后交权”为由拒绝向昂山素季移交权力,缅甸民主化及重新恢复多党制的努力最终功亏一篑。

20085月,缅甸举行新宪法草案全民公决并通过了该草案。根据新宪法,缅甸将恢复多党制并在2010年举行1990年以来首次多党大选。大选后产生的议会实行两院制:人民院共440名议员,其中按各镇区人口比例分配名额的330名议员由选举产生,其余110人由武装部队总司令提名。民族院共224名议员,其中每个邦、省(含首都内比都联邦区)各有代表12名,共计168名,其余56人由武装部队总司令提名。

20103月,缅甸政府颁布了包括《政党登记法》在内的一系列大选相关法律。根据新的《政党登记法》,包括民盟在内的现有10个合法政党必须重新进行政党登记。《政党登记法》规定正在服刑的人员不能参加任何政党,这就意味着正处于软禁中的昂山素季将无法代表缅甸民盟参选。《政党登记法》还规定,如果政党不能提出三名候选人参加联邦或省邦议员选举,那么该政党就不能继续合法存在,这实际上意味着抵制大选的政党将被完全剥夺合法存在的资格。329日, 民盟决定拒绝进行政党重新登记。民盟也随即被宣布“自动解散”。

、缅甸政治改革背景

缅甸政治改革有其自身的内在逻辑,不仅是缅甸内部自身发展的需要,也是国际及地区局势变化等因素共同作用的结果。

首先,政治改革是缅甸“民主路线图”计划要求的自然产物。

1993年,缅甸召开国民代表大会并于20038月公布七点“民主路线图”,逐步向“有纪律的民主”制度过渡。具体步骤为:第一步,重新召开1996年中断的国民大会;第二步,召开国民大会,逐步开始各项工作进程,建立一个真实的、有充分秩序的民主制度;第三步,按照国民大会制定的基本原则起草新宪法草案;第四步,举行全民投票,通过宪法草案;第五步,举行大选组成议会;第六步,按照新宪法召开议会;第七步,由选举产生的国家领导人、内阁及权力机构领导国家迈向现代化的、发达的现代民主国家。[1]

2008年,新宪法经全民公决批准。2010117日,最终举行了20年来的首次多党大选,产生新的“民选”政府,“民主路线图”最终完成。

其次,政治改革是缅甸政府寻求政权“合法性”和获得国际支持的前提条件。

1990年以后西方国家持续在民主、人权等方面对缅甸军人政权施加政治和经济压力。政治上要求释放昂山素季,向反对派移交权力,改善缅甸国内的人权状况。2005年,美国称缅甸为“暴政前哨”和“边远的暴政”并多次试图推动联合国安理会通过制裁缅甸的决议。欧盟把缅甸的人权问题作为东盟与欧盟发展合作的前提条件,使东盟与欧盟之间的多次高层会晤延期、降低规格甚至取消。经济上对缅甸开始长达20年的制裁,美国国会为此多次通过对缅甸制裁法案。缅甸在国际社会长期处于孤立状态。西方国家以2010年缅甸大选存在“瑕疵”为由始终未承认缅甸新政府的“合法性”。

缅甸新政府意识到要取得国际社会对缅甸新政府“合法性”的认可只有在国内政治改革取得突破性进展前提下才有可能。

第三,政治改革是缅甸国家实现经济发展、改善民生的客观要求。

西方国家对缅甸实施的长期经济制裁重创了缅甸经济,严重制约了缅甸的经济发展。缅甸至今尚未能建立门类齐全的工业体系,产业结构极不合理。政府收入的主要来源仍然主要依靠石油、天然气、矿产资源等原材料出口。人民生活水平低下,民生艰难。1987年缅甸开始沦为世界最贫穷国家之一。缅甸新政府上台后,多次强调将改善民生作为第一届政府的主要工作目标。但如果政府短期内不能迅速发展经济,解决民生问题,巩发党将难以赢得下次大选甚至可能引发社会不稳定。而发展经济的首要前提是与西方国家改善关系,为最终全部解除制裁创造条件。

第四,政治改革也是解决国内错综复杂民族矛盾的唯一方法。

缅甸共有135个民族,除主体民族缅族外,其余少数民族占据国家三分之一的人口和三分之二的国土。19472月,有关各方签订了《彬龙协议》,规定各个少数民族地区在国家政治中享有充分自治,并且各个少数民族地区人民享有民主国家公民所享有的各项权利。 

缅甸独立后,缅族长期主导政权,与少数民族矛盾尖锐,国家陷入长期内战。2010年大选中,多个少数民族政党参选并在中央及地方议会中获得议席,议会选举掸族人赛貌康为副总统,少数民族在各级议会中获得了一定的发言权,初步改变了军人政府时期各少数民族难以参政的局面。新政府希望以此推动国家和解,实现民族团结。

但缅甸国内少数民族间的对立和冲突并未因2010年大选得到彻底平息,少数民族武装割据的局面没有根本改变。缅甸政府在过去几十年中采取过武力围剿与和谈等多种方式,都未能彻底消灭少数民族武装。20116月,缅甸政府与国内第二大少数民族武装——克钦独立军之间发生停火17年以来最严重的武装冲突,使缅北局势再度紧张。

缅甸政府意识到与国内少数民族武装间的冲突将继续影响缅甸国家的统一和稳定,解决冲突的唯一方法就是通过政治改革,通过建立真正的联邦制解决各民族间的敌视和对抗。

、缅甸政党制度的变革

缅甸启动政治改革进程后,缅甸的政党制度也进行了一些相应的调整,昂山素季领导的民盟开始重返缅甸政坛。

201110月,缅甸联邦议会通过修改《政党登记法》的议案。115日,缅甸总统吴登盛批准了修改后的新《政党登记法》,取消了对政党登记以及候选人背景的诸多限制,原有法律中有关所有政党必须“保护”2008年宪法的相关规定改为所有政党必须“尊重和遵守”2008年宪法。同时,也取消了原有法律中关于“服刑人员不得加入政党”的禁令,这样,昂山素季重返政坛的最后障碍也被清除了。

1118日,缅甸民盟宣布重新注册登记并参加20124月进行的议会补缺选举。1213日,缅甸联邦选举委员会正式批准民盟重新注册为合法政党。2012118日,昂山素季本人正式登记参加4月的缅甸议会补缺选举。

201241日,缅甸举行了议会补缺选举,共选出联邦议会上下两院和地方议会共45个席位。民盟取得压倒性胜利,包括昂山素季本人在内的共43名候选人当选。

缅甸现有政党及其力量整合

1990年缅甸举行大选时共有93个政党参加竞选,后大批政党自行解散或被缅甸政府取缔,只有10个政党得以维系。截至20106月,缅甸全国共有42个政党向联邦选举委员会提交了组建政党或重新注册申请,最终共有37个获得批准注册的政党参加2010117日大选。

缅甸现有政党依据其奉行的政治理念和意识形态基本可以划分为三个不同的政治集团。

、民主派集团

民主派主要由在1988年缅甸民主运动中形成的民运组织构成,包括昂山素季为首的民盟和缅甸国内一些推崇西方自由民主价值观的民主派政党和组织。

在民盟取得合法地位后,缅甸国内各民主派政党也在经历重新的分化组合。

201241日,缅甸举行了议会补缺选举,民盟共43名候选人当选,民盟也成为缅甸议会中最大反对党。

20105月,在民盟决定不参加2010年大选后,该党内部分党员因不满这一抵制大选的决定,另组新党——缅甸“全国民主力量”。“全国民主力量”在2010年大选中总计取得16个国会议席,议员席位总数为参选政党并列第5位。在缅甸各级议会中,民盟和“全国民主力量”不仅进行各种合作,而且“全国民主力量”领导人也多次表示民盟决定重新注册并参与国家政治生活,该派将考虑重新加入民盟。

、亲军方政党集团

代表军方利益的主要有两大政党即缅甸巩发党及民族团结党。巩发党主席为缅甸联邦共和国现任总统登盛。该党的前身是19939月成立的“联邦团结发展协会”,原为亲政府的社会团体。20104月,缅甸军方改组,包括总理登盛在内的一批高官正式从军队退役并成立了巩发党参加大选。民族团结党由原执政的缅甸社会主义纲领党于1988924日改组而成。

2010年大选中,巩发党共获得联邦和省、邦议会的883个议席,在各级议会中均成为多数党,加上军方自动获得的25%的议会席位和民族团结党的议席,亲军方阵营仍牢牢保持对议会的掌控。

三、中间势力集团

中间力量指的是那些既不亲军方也不属于民主反对阵营的第三方政治势力。他们虽然认为2008年宪法和2010年大选均缺乏公正,但仍不失为走向民主变革的第一步。因此,多数中间力量政党均参加了2010年大选,但所得议席很少。

美国与缅甸政治体制改革

美国对缅甸的政治改革一直保持着密切关注,美国高官频频访缅,力图对缅甸政府施加影响。

20111130日至12 2日,美国国务卿希拉里对缅甸进行了名为“破冰之旅”的历史性访问,这也是美国国务卿自50年前缅甸实行军人统治以后首次访缅。在缅期间,登盛总统与希拉里会面时希拉里强调在缅甸政府释放国内全部政治犯、停止镇压少数民族、停止与北朝鲜的军事往来等三个方面取得进展的同时,将逐步减少对缅的旅游限制和进出口限制等制裁措施并将考虑恢复双边大使级外交关系。

随着缅甸政治改革的深入,美国也根据“以行动对行动”的原则,开始逐步解除对缅实施了长达20年的经济制裁。

201226日,美国宣布一项对国际金融机构禁止与缅甸合作的豁免令,不再反对世界银行、亚洲开发银行及国际货币基金组织等国际金融机构赴缅甸进行“评估工作”或对缅甸提供有限的技术援助。711日,美国总统奥巴马宣布批准美国企业对缅甸投资,允许美国企业在缅甸拓展业务,但依然禁止美国企业与缅甸军方企业的合作。829日,在缅甸总统登盛即将赴纽约出席联合国大会的前夕,美国宣布取消对缅甸某些个人的签证禁令,以促进美国同缅甸政府的交往。927日,美国国务卿希拉里•克林顿在纽约联大会议期间会晤缅甸总统登盛,宣布将放宽对缅甸商品进口美国的限制,以回应缅甸继续朝改革方向迈进的努力。1116日,在美国总统奥巴马即将展开对缅甸历史性访问的前夕,美国宣布放宽对缅甸产品的进口限制。除产自和加工于缅甸的红宝石和硬玉外,美国将向缅甸其他商品开放市场。

除了与缅甸政府的高层来往和对话外,美国还注重与未来可能主导缅甸政坛的反对党之间进行高层互动。

美国高官历次访缅期间必然要与昂山素季会面,听取她对缅甸政治改革进程的意见。20129月,在美国国会的邀请下,昂山素季对美国开始了长达17天的“马拉松”访问。在美期间,她受到了国家元首似的礼遇,领取美国国会颁发给平民的最高荣誉勋章——美国国会金质奖章,还与希拉里进行了会谈。

缅甸政党政治发展前景

首先,未来缅甸政治改革的重点将逐步围绕宪法和政党制度改革等焦点议题展开,核心问题是维持现有的“军人主导型”多党制还是通过宪法改革建立全新的“军人参与型”多党制。执政的巩发党利用在议会中的多数席位坚持现有政党体制不变或只进行微调,而反对党阵营坚持大幅降低军人在议会中所占席位的比例,减少军人对政治的参与。由于执政的“联邦巩固和发展党”高层绝大多数为军人出身,宪法和政党制度改革问题必然会涉及他们的既得利益,从这个意义上说,缅甸的政治改革开始进入了“深水区”。

其次,随着距离缅甸2015年大选日期逐步临近,缅甸各政党已经开始着手为2015年大选做准备。

201210月,缅甸执政党巩发党召开代表会议,总统登盛战胜呼声甚高的国会议长、巩发党副主席吴瑞曼当选该党新主席。这就意味着登盛很有可能继续代表巩发党角逐下届总统宝座。反对党阵营也在加紧进行力量重新组合。可以预见,2015年大选将会是缅甸回归多党制后竞争最为激烈的一次选举。

注释:

[1] 杜继锋.亚太地区发展报告 2004[M].北京:社会科学文献出版社,2005125

作者:杜继锋

(责任编辑:张泽良)
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